Реформы системы государственного администрирования в России, осуществляемые в последние годы

Если о целях и смысле реформы государственной службы информированы только 76,0% работников органов исполнительной власти, то о конкретных реформах и разрабатываемых проектах государственные служащие осведомлены еще меньше. Это свидетельствует о недостаточной работе по изложению мероприятий, предусмотренных административной реформой, в информационных документах, публикациях, на семинарах и круглых столах. Адресное обсуждение предлагаемых мероприятий должно предшествовать принятию документов, разрабатываемых в ходе осуществления реформы.
На основе низкой информированности госслужащие осторожно оценивают комплексность и полезность реформ. Так, только 13,8% работников органов исполнительной власти полагают, что реформа улучшит условия их работы по большинству показателей, 39,0% - по отдельным показателям. Прогнозируют возможность ухудшения по отдельным показателям 24,3%. С учетом того, что реформа государственной службы направлена на оптимизацию работы чиновников, создание на основе стандартов и регламентов понятных и четко регулируемых процедур их деятельности, подобная позиция госслужащих свидетельствует об их недостаточной информированности.
Также проблематично, на взгляд государственных служащих, изменение к лучшему условий жизни основной массы людей в результате проведения административной реформы. Применение административных регламентов органов исполнительной власти, разработка стандартов оказания государственных услуг - все эти мероприятия находятся на такой стадии, когда социальный эффект от их внедрения еще не ясен не только гражданам, но и самим госслужащим. Так, только 27,1% из них считают, что административная реформа улучшит условия жизни людей.
В ходе административной реформы необходимо учитывать мнение прежде всего самих правоприменителей. Многие из них прогнозируют определенные риски предлагаемых в ходе реформы мероприятий. Так, 79,0% госслужащих согласны поддержать реформу лишь в определенной ее части.
К числу предложений, пользующихся популярностью среди граждан, относится сокращение функций государственных органов. В то же время государственные служащие относятся к этому сокращению со значительно большей осторожностью. Отчетливо понимая, что функции нужно не сокращать, а передавать иным субъектам, способным выполнять их на том же или более высоком уровне, государственные служащие полагают эти меры еще недостаточно подготовленными и преждевременными. В каждом случае должны быть определены те субъекты, которым должны быть переданы (полностью или частично) сокращаемые функции. Это могут быть и профессиональные сообщества, и бизнес-сообщества, и творческие союзы, и общественные объединения.
Исследование деятельности органов исполнительной власти по оказанию услуг, проведенное Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в декабре 2004 году в Тюменской области, показало: работники органов исполнительной власти считают, что для повышения эффективности оказания публичных услуг следует значительно расширить права органов исполнительной власти и местного самоуправления. Не поддерживают данную меру только 17% респондентов. Это не означает, что они являются безусловными противниками передачи функций по оказанию услуг иным субъектам. Но сама передача требует более четкой процедурной регламентации, детального определения прав и обязанностей сторон, ответственности и мер, гарантирующих права потребителей услуг.
Что касается ограничения государственного вмешательства в экономику и регулирование деятельности предпринимателей и бизнесменов, то в данном случае разницы в позиции населения и госслужащих нет. Число сторонников ограничения государственного регулирования чуть меньше числа тех, кто считает, что делать этого не следует, и среди госслужащих, и среди населения. Косвенным образом это свидетельствует о правильности одного из значимых направлений государственной реформы - изменения правового статуса государственных и муниципальных учреждений, оказывающих социальные услуги. Преобразование их в автономные учреждения и автономные некоммерческие предприятия существенно расширит их хозяйственную самостоятельность, права по распоряжению имуществом.
При проведении реформы важно учитывать, что в настоящее время в социальной сфере произошли значительные изменения и прежде всего существенное развитие получили частные организации и учреждения. Государственный контроль за их деятельностью должен быть значительно более гибким, отвечающим ситуации. Меняется и система взаимодействия этих учреждений с органами власти.
Создаваемые в настоящее время контрольные и надзорные органы должны накопить определенный опыт регулирования, позволяющий повысить эффективность их деятельности. В процессе работы они уточняют свои функции, структуру, на основе накопленного опыта выходят на предложения по совершенствованию законодательства.
Одной из действенных мер, способных поднять авторитет чиновников, является открытость их действий, постоянное информирование граждан о деятельности органов исполнительной власти по реализации государственных функций. В ходе административной реформы предполагается повысить прозрачность и информационную открытость органов власти всех уровней: федерального, субъектов РФ, муниципального.
Следует отметить, что вопросы информирования граждан, организаций, делового сообщества о деятельности органов власти и местного самоуправления нуждаются в законодательном закреплении. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию эта задача сформулирована предельно четко.
Что касается обеспечения обратной связи со структурами гражданского общества, то механизмы публичного обсуждения общественно значимых решений, консультации со структурами гражданского общества до принятия решений в настоящее время носят фрагментарный характер и полностью зависят от усмотрения ведомства.
Обеспечение открытости и прозрачности государственной службы - одно из актуальнейших направлений административной реформы. В оценке причин недостаточной открытости деятельности госслужбы на первое место как правоприменители, так и граждане поставили нежелание высших чиновников. Обеспечение информационной открытости требует комплекса мероприятий, разработка которых еще не завершена. Отсутствие нормативных документов, обеспечивающих информационную открытость и доступность органов власти, воспринимается и гражданами, и самими чиновниками как нежелание высшего уровня управления ставить под контроль гражданского общества свои действия, как стремление высшего чиновничества упростить управленческие задачи. Так, в качестве меры, обеспечивающей открытость госслужбы, большинство чиновников - 69,0%, назвали четкое регулирование процедур принятия управленческих решений. Только в этом случае ни у одного из уровней власти не будет заинтересованности в закрытом принятии решений.
Информированность граждан о деятельности федеральной, региональной и местной власти явно недостаточна для обеспечения целей административной реформы. Считают, что они в основном информированы о планах и действиях властей, соответственно 32,0%, 30,5% и 37,5% опрошенных. Низкая информированность граждан связана как с недостаточной доступностью информации, так и с нежеланием граждан вникать в деятельность органов власти. И в том и в другом случае можно констатировать, что не налажена система взаимодействия населения с властью.
Что касается взаимодействия общественных организаций с органами власти, то следует констатировать существенную разницу в позиции граждан и правоприменителей по этому вопросу. Большинство населения считает, что это взаимодействие не нужно органам власти (54,5%) и отдельным чиновникам (37,5%). Значительно меньшее число работников органов придерживаются этого мнения - 14,3% и 10,5% соответственно. Что же касается суждения о том, что общество в целом не созрело для этого, то его придерживается примерно одинаковое количество правоприменителей и граждан - 25,2% и 26,5%.
Сами работники органов исполнительной власти оценивают возможности общественных организаций взять на себя часть функций органов власти достаточно ригористично. Только 15,2% считают, что общественные организации на это способны. 42,9% респондентов придерживаются мнения, что общественные организации на это не способны, 40,0% - что они и не должны этого делать.
С другой стороны, население полагает, что участие граждан, общественных объединений и организаций предпринимателей в контроле за деятельностью государственной службы является полезным. Таким образом, общественное мнение поддерживает планирующиеся в ходе административной реформы меры по организации эффективного взаимодействия органов власти со структурами гражданского общества.
В то же время сами граждане в общем не готовы к активному взаимодействию с органами власти, к участию в мероприятиях по контролю за их деятельностью или в иных мероприятиях, связанных с обсуждением и принятием решений. Пассивность граждан - одна из наименее решаемых в ходе административной реформы проблем. Большая часть граждан склонна участвовать в мероприятиях по выработке решений и контролю за деятельностью власти лишь в одном случае - если от их усилий будет ощутимый эффект и реальная польза. Обеспечить достижение этой цели можно лишь при выработке действенных механизмов, обеспечивающих влияние граждан посредством общественных объединений, профессиональных союзов, экономических структур, социальных институтов, профессиональных организаций, отраслевых коллективов и творческих союзов.
К числу таких механизмов административная реформа относит:
проведение публичных обсуждений подготавливаемых решений; проведение обязательных консультаций с гражданами, представляющими их организациями, иными организациями, деловым сообществом уже на ранних стадиях подготовки затрагивающих их права и законные интересы решений; роведение общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти и местного самоуправления; включение представителей структур гражданского общества в рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов, иных затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления; включение представителей структур гражданского общества в коллегии надзорных органов; включение представителей структур гражданского общества в комиссии, создание которых предусматривается законодательством о государственной службе; создание общественных советов с участием структур гражданского общества при органах исполнительной власти и исполнительных органах местного самоуправления.
Важной проблемой является несовпадение позиций правоприменителей и граждан при оценке того, чьи интересы в процессе исполнения государственных функций защищают государственные служащие.
Абсолютное большинство граждан (68,5%) считают, что госслужащие в первую очередь защищают свои собственные интересы, даже не интересы ведомства (30,0%) и тем более не интересы государства (14,0%) .
Иначе подходят к оценке своей деятельности сами госслужащие - они уверены, что реально защищают интересы государства. Такой позиции придерживаются 60,0% из них. Несколько меньше правоприменителей, полагающих, что их главный приоритет - защита интересов своего ведомства (55,5%). В данном случае это можно интерпретировать как ориентацию на выполнение основных государственных функций, закрепленных за ведомством.
Вызывает определенное беспокойство, что только 31% работников органов исполнительной власти указывают, что их деятельность направлена на защиту интересов граждан. Такая ориентация самым непосредственным образом сказывается на процессе реального взаимодействия чиновников с гражданами, во всяком случае - на форме этого взаимодействия.
При интерпретации этих данных важно учитывать, что даже небольшая часть чиновников, ориентирующихся на свои собственные интересы, может сформировать у граждан, взаимодействующих с ними, резко отрицательное отношение к органам государственной власти. Гражданин ассоциирует решения отдельного чиновника с деятельностью всего государственного аппарата, с органом власти, от имени которого он принимает решения, затрагивающие права и законные интересы многих. Чиновников, считающих возможным заявить, что реально госслужащие защищают свои собственные интересы, достаточно много - 19,5%. Не все они оценивают таким образом свою деятельность, но во всяком случае их суждения являются, с учетом включенности в деятельность органов исполнительной власти, обоснованными. Поскольку в качестве экспертов опрашивались работники органов исполнительной власти субъектов РФ, занимающие должности начальника отдела и выше по Реестру государственных должностей, то следует признать, что полученные данные вполне достоверны.
При оценке динамики общественного мнения об интересах, которые защищают государственные чиновники, значимых изменений в оценках граждан и правоприменителей не наблюдается, за исключением одного, но существенного, момента. В четыре раза возросло число граждан, полагающих, что чиновники защищают интересы граждан. 34,5% опрошенных в настоящее время придерживаются такой позиции. Безусловно, этого явно недостаточно, но тенденция позитивна. Можно предположить, что уже первые мероприятия, осуществленные в ходе административной реформы, обусловили поворот во мнении граждан.
К числу негативных моментов можно отнести сохранившуюся разницу в позициях граждан и госслужащих при оценке взаимоотношений чиновников с коммерческими структурами. Так, только 4,3% чиновников считают, что в процессе осуществления полномочий они защищают интересы коммерческих структур. В то же время придерживаются этого мнения 24,5% граждан. В определенной степени это может быть вызвано тем, что на уровне муниципальной власти, в наибольшей степени приближенной к гражданам, принимаются решения, не учитывающие интересы граждан.
Именно поэтому в ходе административной реформы поставлена задача обеспечить ориентацию деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления на потребности общества и конкретных клиентов.
Для этого предлагается оптимизировать и модернизировать административно-управленческие процессы за счет внедрения стандартов государственных и муниципальных услуг, а также административных регламентов.
С верховенством закона как важнейшей характеристики государства, деятельность которого должна быть отлажена в ходе административной реформы, согласны, как уже было сказано выше, подавляющее большинство граждан. Тем не менее следует признать, что исполняемость законов в социальной сфере как граждане, так и эксперты оценивают не слишком высоко.
В числе наиболее важных требований, предъявляемых к государственным служащим, безусловное первенство принадлежит соблюдению закона. 84,0% опрошенных указали именно на него, что существенно опережает требование защищать права и обеспечивать интересы граждан (57,0%).
Одной из составляющих реформы государственной службы является формирование корпуса хорошо подготовленных, ориентированных на выполнение поставленных государственных задач чиновников. Кадровый потенциал реформы государственной службы в настоящее время недостаточен. Низкая заработная плата, возможность утраты профессиональной квалификации не способствуют привлечению профессионально успешных работников производственной сферы.
Среди пользователей Интернета, выходящих на сайт МЭРиТ, согласно пойти на государственную службу подавляющее большинство. 20,1% на руководящую должность - это в основном представители бизнес-структур, 47,0% - при увеличении заработной платы, 17,9% независимо ни от чего - в основном молодые специалисты без опыта работы. Поскольку в данном случае выборка является не случайной, делать выводы об ориентированности населения на государственную службу нельзя.

4.2. Рекомендации по проведенному исследованию процессов административной реформы в России
Подводя итог, необходимо отметить следующее.
Успешность проведения административной реформы во многом зависит от того, насколько она поддерживается работниками органов исполнительной власти и населением. Следует отметить, что в общественном мнении граждан и правоприменителей уже сформировано позитивное отношение к необходимости проведения административной реформы, ее целям.
Что касается отдельных мероприятий, разработанных в пределах административной реформы, то они получают неоднозначную оценку как со стороны граждан, так и со стороны государственных служащих.
Уже выявились негативные моменты, существенно затрудняющие осуществление административной реформы. Так, недостаточна степень информированности и граждан, и работников органов исполнительной власти о ходе реформы, об основных ее направлениях и мерах по ее реализации.
Важнейшей составляющей административной реформы, обеспечивающей ее эффективность, должен быть постоянный мониторинг состояния общественного мнения о готовящихся в ходе реформы решениях, о достижении показателей, свидетельствующих о результативности как отдельных мероприятий, так и административной реформы в целом. Для организации подобного мониторинга необходимо разработать систему таких показателей и решить вопрос об органах и организациях, которые будут участвовать в мониторинге, определить координирующий центр его проведения.


Заключение
Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель - не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех "прогрессивных событий", произошедших в мире в течение последних 20 - 30 лет.
Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государство социально более сплоченным и сильным, "приблизить" его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.
Один из уроков административных реформ состоит в придании им характера постоянной функции государства. Упрощение административных функций, корректировка системы государственных органов и управления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления проводятся планомерно специально для этой цели созданными правительственными органами.
Российское государство обязано обеспечить соответствие собственной системы управления современным реалиям и извлечь уроки из мирового опыта. Вот почему Президент РФ поставил реформу государственного управления в ряд основных приоритетов страны на ближайшие годы.
Список использованной литературы:

1. Игнатюк Н.А. Административная реформа в России // Научно-практическое пособие. М. Бек. 2007. С.415.
2. Казанцев Н.М. Особенности административных процедур // Административное право №3. 2006. С.150.
3. Кучерова Т.Е. Акты федеральных органов исполнительной власти: современная трактовка // Проблемы реализации закона: Материалы научн. - практ. конф. молодых ученых, аспирантов и соискателей (Москва, 24.05.2004). М., 2007. С. 210.
4. Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: Российский вариант // Законодательство и экономика. 2005. N 8. С. 80.
5. Ожегов С.Н. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 2005. С. 1651. Современный толковый словарь русского языка / Глав. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 2005. С. 702.
6. Старилов Ю.Н. Административная реформа: К перспективе "нового государственного управления" и "эффективного государства": Сб. науч. трудов. Вып. 16: Административная реформа в России: Политико-правовое и управленческое измерение / Отв. ред. Н. Старилов. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2005. С. 480;
7. Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика. 2006. N 4. С. 80.
8. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2005. N 10. С. 56.
9. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс / 2-е изд. М., 2007.
10. Управленческие процедуры // Под ред. Б.М. Лазарева. М.: Норма, 2007 С.180
11. Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 70.
12. Якимов А.Н. Административная реформа глазами россиян// Социология власти 2006. №5. С.69.



Старилов Ю.Н. Административная реформа: К перспективе "нового государственного управления" и "эффективного государства": Сб. науч. трудов. Вып. 16: Административная реформа в России: Политико-правовое и управленческое измерение / Отв. ред. Н. Старилов. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2005. С. 225;

Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: Российский вариант // Законодательство и экономика. 2005. N 8. С. 21.
Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика. 2006. N 4. С. 29.

Ожегов С.Н. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 2005. С. 589; Современный толковый словарь русского языка / Глав. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 2005. С. 702.

Старилов Ю.А. Предисловие в Сб. науч. трудов. Вып. 16: Административная реформа в России: Политико-правовое и управленческое измерение. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. С. 3.

Старилов Ю.Н. Там же. С. 3.

Управленческие процедуры / Под ред. Б.М. Лазарева. М.: Норма, 2007 С.39;

Постановление Правительства РФ от 31.07.2003 N 451.

Кучерова Т.Е. Акты федеральных органов исполнительной власти: современная трактовка // Проблемы реализации закона: Материалы научн.-практ. конф. молодых ученых, аспирантов и соискателей (Москва, 24.05.2004). М., 2007. С. 29,
Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 19


Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2005. N 10. С. 23.

Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс / 2-е изд. М., 2007.

Казанцев Н.М. Особенности административных процедур // Административное право №3. 2006. С.21.
Игнатюк Н.А. Административная реформа в России // Научно-практическое пособие. М. Бек. 2007. С.29.
Губернаторов назначать, мэров - выбирать. Пресс-выпуск. ВЦИОМ. 2004. N 125.

Якимов А.Н. Административная реформа глазами россиян// Социология власти №5. С.12.
Cм: Якимов А.Н. С.13.
См: Якимов А.Н. С.14.
См: Якимов А.Н. С.15-17.












44