Институт гражданства в РФ

Закон о гражданстве СССР 1990 г. также не признавал двойного гражданства. В нем указывалось (ст. 11), что за лицом, "являющимся гражданином СССР, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства".
Свойственная отечественному законодательству о гражданстве традиция отказа от двойного гражданства была нарушена Законом о гражданстве Российской Федерации 1991 г., который признал возможность наличия у граждан Российской Федерации двойного гражданства. В нем (ст. 3) было определено:
"1. Приобретение гражданства РСФСР иностранным гражданином допускается при условии его отказа от прежнего гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РСФСР.
2. Гражданину РСФСР может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий договор РСФСР.
3. Граждане РСФСР, имеющие также иное гражданство, "не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства РСФСР".
Таким образом, приобретение гражданства Российской Федерации иностранными гражданами допускалось исключительно при условии их отказа от прежнего гражданства. Исключение, т.е. сохранение иностранным гражданином его иностранного гражданства при приобретении российского гражданства, было возможно лишь в том случае, когда международным договором Российской Федерации с государством, гражданином которого является приобретающее российское гражданство лицо, предусмотрена возможность двойного гражданства. Наличие такого договора было обязательным условием приобретения гражданином Российской Федерации одновременно и гражданства другого государства.
Действующая Конституция РФ вслед за Законом о гражданстве 1991 г. также признала возможность граждан Российской Федерации иметь двойное гражданство. В ст. 62 эта возможность закрепляется следующим образом:
"1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации".
Анализ приведенных конституционных положений и Закона о гражданстве Российской Федерации 1991 г. позволяет сделать вывод о том, что под двойным гражданством в России следует понимать положение, когда человек приобретает второе гражданство с ведения государства, гражданство которого он получил первым. Вместе с тем, получив второе гражданство иным путем, гражданин Российской Федерации не считается связанным с другим государством гражданством и, наоборот, приобретая российское гражданство, не отказываясь от прежнего, гражданин не считается принадлежащим к гражданству другого государства (так называемое "спящее" гражданство).
Признание института двойного гражданства на конституционном уровне, считавшееся одним из важных проявлений демократизма новой России, было обусловлено прежде всего необходимостью, как это считалось при разработке Конституции РФ 1993 г., обеспечить со стороны России защиту прав, свобод и законных интересов этнических россиян, проживающих за рубежом. Ведь после распада СССР за пределами России оказались миллионы этнических россиян. Достаточно сказать, что среди них только русские составляют почти 25 млн, из них примерно 11,5 млн проживают на Украине, 6,3 млн- в Казахстане, около 3 млн- в Закавказье и Средней Азии, около 1,4 млн- в Прибалтике.
Однако практика показала, что признание этого института не решило ни одной из тех задач, которые с ним связывались, а скорее наоборот, усугубило положение россиян, прибегнувших к использованию тех возможностей, которые этот институт должен был предоставить.
Говоря об этих возможностях, нельзя забывать известное правило: если одно государство, гражданство которого лицо имеет, пытается оказать ему защиту через свое дипломатическое или консульское представительство во время его нахождения на территории другого государства, гражданство которого оно также имеет, то такая защита будет непременно отклонена именно на том основании, что данное лицо является гражданином государства пребывания. Не получил однозначного отклика призыв пятого внеочередного Съезда народных депутатов РСФСР к парламентам государств ближнего зарубежья закрепить в законодательных актах право на двойное гражданство с тем, чтобы представители национальных меньшинств, являясь гражданами республик, в которых они проживают, могли иметь право приобретать также гражданство РСФСР.
Первую попытку на основании признания двойного гражданства решить ряд вопросов, связанных с защитой интересов лиц, его имеющих, представляло Соглашение между Россией и Туркменистаном от 23 декабря 1993 г. об урегулировании вопросов двойного гражданства.
В Соглашении указывается, что, стремясь к справедливому и гуманному урегулированию вопросов, связанных с двойным гражданством, каждая из сторон признает за своими гражданами право приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой стороны. Приобретение гражданами одной стороны гражданства другой стороны осуществляется на основании свободного волеизъявления гражданина на условиях и в порядке, установленных законодательством стороны, гражданство которой приобретается. Граждане одной стороны, которые до вступления в силу Соглашения получили по их просьбе гражданство другой стороны без утраты прежнего гражданства, сохраняют гражданство обеих сторон.
В соответствии с Соглашением дети, каждый из родителей которых состоял на момент рождения ребенка в гражданстве обеих сторон, приобретают с момента рождения гражданство обеих сторон. До достижения этими детьми 18-летнего возраста их родители могут выбирать им гражданство одной из сторон путем отказа от гражданства другой стороны в форме совместного письменного заявления.
В случае, если один из родителей умер или лишен родительских прав до достижения ребенком 18-летнего возраста, право выбора гражданства ребенка сохраняется за другим родителем. Если оба родителя приобретают гражданство обеих сторон или у них прекращается гражданство обеих сторон, то соответственно изменяется гражданство детей, не достигших 18-летнего возраста. Если у обоих родителей прекращается гражданство одной стороны и сохраняется гражданство другой стороны (одно и то же для обоих родителей), то соответственно изменяется гражданство детей до 18 лет. Если у одного из родителей, состоящего в гражданстве обеих сторон, прекращается гражданство одной из сторон, то гражданство этой стороны для детей до 18 лет определяется письменным соглашением родителей.
Изменение гражданства детей в возрасте от 14 до 18 лет осуществляется только с их письменного согласия. По достижении 18-летнего возраста лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон, может сохранить оба гражданства либо выбрать гражданство одной из сторон путем отказа от гражданства другой стороны в форме письменного заявления об отказе от гражданства, подаваемого в течение одного года по достижении 18 лет.
Соглашением предусматривается, что приведенные положения распространяются и на детей, один из родителей которых на момент рождения ребенка состоял в гражданстве обеих сторон, а другой был лицом без гражданства либо неизвестен, а также на усыновленных детей, приобретающих гражданство обеих сторон или утрачивающих это гражданство с момента усыновления.
Прекращение гражданства каждой из сторон у лиц, состоящих в гражданстве обеих сторон, осуществляется в соответствии с законодательством стороны, гражданство которой прекращается.
В Соглашении устанавливается, что лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина той стороны, на территории которой оно постоянно проживает.
Социальное обеспечение лиц, состоящих в гражданстве обеих сторон, производится в соответствии с законодательством стороны, на территории которой они постоянно проживают, если иное не предусмотрено соответствующими соглашениями между сторонами.
Лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, проходят обязательную военную службу в той стороне, на территории которой они постоянно проживают на момент призыва. Лица, состоящие в гражданстве обеих сторон и прошедшие обязательную военную службу в одной из них, освобождаются от призыва на военную службу в другой стороне.
Лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, вправе пользоваться защитой и покровительством каждой из сторон. Защита и покровительство для этих лиц в третьем государстве предоставляется стороной,на территории которой они постоянно проживают, либо, по их просьбе, другой стороной, гражданство которой они тоже имеют.
Стремясь к справедливому и гуманному урегулированию вопросов, связанных с двойным гражданством, Российская Федерация и Республика Таджикистан 7 сентября 1995 г. подписали Договор об урегулировании вопросов двойного гражданства. Положения этого договора в основном повторяют положения, содержащиеся в соглашении между Россией и Туркменистаном. Вместе с тем он содержит и ряд новаций.
Так, в ст. 1 указывается, что лицо, имеющее гражданство обеих сторон и постоянно проживающее на территории одной из сторон, обязано соблюдать конституцию и законы, уважать традиции и обычаи стороны постоянного проживания. Лицо, имеющее гражданство обеих сторон и постоянно проживающее на территории одной из сторон, находясь на территории другой стороны, обязано соблюдать конституцию и законы, уважать традиции и обычаи этой стороны. Если лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон и постоянно проживающее на территории одной из них, переезжает для постоянного проживания на территорию другой стороны, то такое лицо осуществляет права и обязанности, вытекающие из гражданства этой другой стороны, с момента приобретения им статуса постоянно проживающего на ее территории.
В соответствии с договором лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон, не может одновременно осуществлять права и обязанности, вытекающие из гражданства обеих сторон.
В нем указывается, что не только социальное обеспечение (как записано в Соглашении с Туркменистаном), но и образование, а также медицинское обслуживание лиц, состоящих в гражданстве обеих сторон, производится в соответствии с законодательством стороны, на территории которой они постоянно проживают, если иное не предусмотрено соответствующим соглашением между сторонами. Однако это положение не наносит ущерба праву любой стороны предоставлять права и льготы в области социального обеспечения лицам, являющимся гражданами обеих сторон и проживающими на территории другой стороны.
Более подробно, чем в Соглашении, в договоре изложены вопросы, связанные с исполнением воинской обязанности. В нем говорится, что если специальным соглашением сторон не предусмотрено иное, на лиц, состоящих в гражданстве обеих сторон и подлежащих исполнению воинской обязанности (воинский учет, подготовка к военной службе, поступление на военную службу, прохождение военной службы, пребывание в запасе (резерве) и военное обучение в военное время), распространяются следующие положения:
а) такие лица проходят военную службу в соответствии с законодательством стороны, на территории которой они постоянно проживают на момент призыва;
б) лица, прошедшие военную службу в соответствии с законодательством одной стороны, не подлежат призыву на военную службу в соответствии с законодательством другой стороны, причем прохождение военной службы в соответствии с законодательством одной стороны рассматривается как наличие соответствующей воинской обязанности и по отношению к другой стороне;
в) такие лица, прошедшие военную службу в соответствии с законодательством одной стороны, исполняют обязанности военнослужащего запаса в соответствии с законодательством этой стороны. В случае переезда такого лица для постоянного проживания на территории другой стороны исполнение этих обязанностей осуществляется им в соответствии с ее законодательством.
Эти положения распространяются также и на лиц, прошедших военную службу до вступления в силу договора. Стороны не связаны положениями договора в случае мобилизации.
Лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон и прошедшее военную службу в соответствии с законодательством одной из них, может проходить военную службу по контракту в вооруженных силах любой выбранной им стороны.
В договоре указывается, что на гражданина, состоящего в гражданстве обеих сторон, пребывающего на территории одной из сторон, не распространяются ограничения в правах или дополнительных обязанностях, которые установлены для иностранных граждан в стороне пребывания.
Вышеназванные соглашения представляют собой в целом удачную попытку на основе признания двойного гражданства решить ряд вопросов, связанных с защитой лиц, его имеющих. Вместе с тем, как это отмечалось в литературе, не все их положения отличаются достаточной ясностью. Например, в ст. 6 Соглашения с Туркменистаном говорится о том, что лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, пользуются защитой и покровительством каждой из сторон. Однако вряд ли это положение можно признать достаточно четким. Если, допустим, Россия попытается оказать защиту лицу, имеющему российское и туркменское гражданство и проживающему в Туркменистане, то туркменская сторона совсем не обязана согласно буквальному толкованию ст. 6 давать какие-либо объяснения по этому поводу российской стороне. Она может вести себя так, как если бы этого положения не существовало, заявив, что данное лицо является туркменским гражданином и с ним поступили согласно туркменским законам. Думается, что здесь нужна большая конкретизация. Следовало бы указать, что в подобных случаях соответствующая сторона обязана предоставлять стороне, оказывающей защиту, необходимую информацию, помощь и т.д.
Анализируя сложившуюся практику, можно сказать, что искусственное насаждение двойного гражданства в России, вопреки ее многолетним традициям, думается, ничего положительного с собой не несет ни для граждан России, ни для самой России, ни для бывших граждан СССР, исторически или этнически связанных с Россией, но оказавшихся на территории других государств, образовавшихся после распада СССР.
Более того, предназначенное прежде всего для предоставления россиянам, проживающим в других республиках бывшего СССР, возможности получить гражданство России, двойное гражданство вскоре породило процесс получения российского гражданства в качестве второго выходцами из этих республик, представляющими их титульные нации. В результате их диаспора в России составила почти 10 млн человек и продолжает расти из-за плохих условий жизни в этих республиках.
В самой России подавляющее большинство ее жителей не проявляет никакого интереса к иностранному гражданству, а следовательно, и к двойному гражданству. Такой интерес имеется лишь у небольшой группы людей, которые в любой момент готовы сбежать за границу по ряду причин главным образом криминального свойства. Этим же вопросом интересуются и некоторые граждане России, считающие другие страны своей исторической родиной.
Что же касается бывших союзных республик, входивших в состав СССР, то в большинстве из них двойное гражданство отрицается, а своих граждан, которые приобретают российское гражданство, они не считают сохранившими одновременно и их гражданство, т.е. рассматривают в качестве иностранцев.
Вместе с тем в результате признания двойного гражданства возникли многочисленные юридические коллизии, требующие коренного пересмотра внутреннего законодательства России применительно к ситуациям, связанным с двойным гражданством, а также решения ряда других вопросов.
Так, согласно ч. 2 ст. 62 Конституции РФ "наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства". Между тем, если обратиться к ст. 21 Закона РФ "О государственной тайне" 1993 г. и п. 3 Положения о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, к государственной тайне, то становится очевидным, что наличие двойного гражданства существенно отражается на правовом статусе его обладателей. Так, лица, имеющие двойное гражданство, приобретенное в соответствии с законом, получают допуск лишь к сведениям, составляющим государственную тайну с грифом "секретно", а "незаконные" бипатриды вообще лишены такого права. Согласно ст. 22 Закона "О государственной тайне" основанием для отказа должностному лицу или гражданину в допуске к государственной тайне являются: а) постоянное проживание его самого и (или) его близких родственников за границей и б) выявление в результате проверочных мероприятий действий оформляемого лица, создающих угрозу безопасности Российской Федерации. Понятно, что по этим основаниям ни одно лицо, имеющее двойное гражданство, не может, да и не должно быть уравнено в правах с лицами, имеющими только российское гражданство.
Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. сохраняет институт двойного гражданства. В нем содержится понятие двойного гражданства (ст. 3), которое определяется как "наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства". В него также включена ст. 6, посвященная двойному гражданству, которая базируется на конституционной норме, допускающей наличие у гражданина Российской Федерации иного гражданства в соответствии с международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Правоотношения Российской Федерации со своими гражданами в этих случаях регулируются нормами, изложенными в указанной статье и в соответствующих международных договорах.
Отношение Российской Федерации к наличию у своих граждан иного гражданства, приобретенного ими в силу не зависящих от них причин (например, по рождению за пределами России, при вступлении в брак с иностранным гражданином) либо по собственному волеизъявлению, при отсутствии соответствующего международного договора, закреплено в ч. 1 ст. 6 Закона о гражданстве 2002 г. В таких случаях Российская Федерация не признает наличие у гражданина двойного гражданства и в своих правоотношениях исходит из его статуса гражданина Российской Федерации. "Гражданин Российской Федерации, - указывается в ст. 6, - имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом".
Надо сказать, что это положение согласуется с наиболее распространенной законодательной и правоприменительной практикой иностранных государств и со ст. 7, 14 и 15 Европейской конвенции о гражданстве.
Согласно Закону о гражданстве 2002 г. (ч. 2 ст. 6) приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращения гражданства Российской Федерации.
Иначе решает законодатель вопрос о приобретении гражданства Российской Федерации иностранцами. Они, как уже отмечалось, вправе обратиться с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке при условии, если они обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или федеральным законом о гражданстве либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин (п. "г" ч. 1 ст. 13 Закона 2002 г.).
Таким образом, Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. в этой части возвращается к формулировке, содержащейся в первоначальном варианте ч. 1 ст. 3 Закона о гражданстве 1991 г., которая, как отмечалось ранее, гласила: "Приобретение гражданства РСФСР иностранным гражданином допускается при условии его отказа от прежнего гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РСФСР".
Серьезным изменениям в новом законе подвергся институт двойного гражданства. Для лучшего уяснения уточненной позиции государства по этому вопросу обратимся к предыдущему закону 1991 г. Тогда государство основывалось на следующих посылках:
а) за гражданином Российской Федерации не признавалась принадлежность к гражданству другого государства. Исключения из этого принципиального положения могли содержаться только в международном договоре, подписанном Российской Федерацией;
б) по ходатайству гражданина Российской Федерации ему могло быть разрешено иметь одновременно гражданство другого государства, но не любого, а лишь того, с которым у России имелся соответствующий договор;
в) гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, не мог на этом основании быть ограничен в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из состояния в российском гражданстве.
Таким образом, Российская Федерация обеспечивала довольно жесткий контроль за процессами, связанными с приобретением гражданами России двойного гражданства. Необходимость такого контроля во многом объясняется стремлением государства к гражданской устойчивости, более четкому, прежде всего с правовой точки зрения, отношению государства и граждан в сфере уплаты налогов, выполнения гражданами своих иных конституционных обязанностей. Впрочем, у любого государства здесь имеются свои интересы, которые оно призвано защищать.
Двойное гражданство официально признано в Италии, Израиле, США, ФРГ, Испании и ряде других государств. В некоторых странах даже главы государств и правительств имеют двойное гражданство. Вместе с тем, во многих государствах осуществляется политика, направленная на сокращение случаев принадлежности одного лица к нескольким гражданствам. Еще в 1930 г. в Гааге была принята Конвенция об урегулировании коллизий в национальных законах о гражданстве. Уже в преамбуле этого документа говорилось о стремлении договаривающихся государств к ликвидации без гражданства и двойного гражданства. В 1963 г. Советом Европы была принята Конвенция об уменьшении случаев многогражданства и о воинской службе лиц, имеющих несколько гражданств. Применительно к воинской службе Конвенция предусматривала порядок несения такой службы лицами, обладающими двойным гражданством, только в одном из государств, предоставивших ему свое гражданство.
Несмотря на то, что двойное гражданство имеет сегодня явную тенденцию к расширению, оно порождает ряд серьезных проблем, как для государств, так и для лиц с двойным гражданством (бипатридов). Ведь если гражданин должен исполнять определенные обязанности сразу перед двумя государствами, то одно это обстоятельство содержит в себе большой конфликтообразующий потенциал. Конечно, государства пытаются между собой договориться посредством заключения двухсторонних соглашений, в частности по вопросам воинской службы бипатридов. Чаще всего устанавливается, что гражданин может служить в армии того государства, на территории которого он проживает постоянно к достижению призывного возраста или возраста, необходимого для несения воинской обязанности на контрактной основе. Таким образом, лицо освобождается от несения воинской службы в другом государстве, гражданином которого он является.

2.3. Положение гражданина РФ в иностранном государстве
Не менее важна и проблема защиты государством интересов своего гражданина, находящегося за рубежом. В соответствии с Гаагской конвенцией 1930 г. дипломатическая защита интересов бипатрида одним государством может осуществляться во всех иных государствах, кроме того, которое также предоставило этому лицу статус своего гражданина. Например, российско-американского гражданина Россия может защищать во всем мире, кроме США, и наоборот.
Однако и такой подход всех проблем не решает, что особенно ярко проявляется на примере россиян, проживающих в бывших республиках СССР. Если бы России удалось договориться с этими республиками по вопросам двойного гражданства и принять соответствующие документы, как она это сделала с Туркменистаном и Таджикистаном, то положение многих русскоязычных граждан удалось бы существенно облегчить. Пока же законы Прибалтийских государств, Азербайджана, Молдовы и др. прямо запрещают двойное гражданство. Но и институт двойного гражданства не может решить все межгосударственные и межнациональные проблемы. Нередко из-за отсутствия необходимых условий в Российской Федерации для приема русских из других республик СНГ люди не ставят перед собой цель двоегражданства, а стремятся получить гражданство страны проживания, что подчас происходит в процедурах весьма дискриминационного характера.
Как уже было сказано, за пределами РФ после распада СССР оказалось около 25 млн россиян - преимущественно русских, хотя есть и представители других наций. Потребовалось определить российскую политику в отношении этих лиц. Рано говорить о том, что этот процесс завершен, но некоторые действия уже предприняты. При этом выявились немалые трудности.
Вероятно, вначале предполагалось, что очень многие русские и представители иных титульных наций РФ возьмут российское гражданство. А чтобы они могли укрепить свое положение в соответствующих республиках, была разработана идея двойного гражданства. Однако такая политика не принесла успеха. Можно сказать и жестче - это был прокол российской политики. Каждое возникающее государство начинает с утверждения своего гражданства, и ни одна из республик бывшего СССР не составила исключения. И, конечно же, государство хочет, чтобы проживающие на его территории люди были либо его гражданами, либо иностранцами. Русским и русскоязычным лицам по существу не оставили выбора - им пришлось принять местное гражданство.
Поэтому не так уж много тех, кто, проживая в соответствующих республиках, имеет российское гражданство. Подавляющее большинство обладает местным гражданством. Но по национальной принадлежности, по корням, по родственным связям и по духу это россияне. Поэтому возникла необходимость строить политику в отношении этих лиц.
Был принят Указ Президента РФ от 11 августа 1994 г. "Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом". Правительство РФ постановлением от 31 августа 1994 г. "О мерах по поддержке соотечественников за рубежом" утвердило Основные направления этой политики. Не остается в стороне Государственная Дума, она периодически обращается к соответствующим вопросам, в частности, 8 декабря 1995 г. ею принята "Декларация о поддержке российской диаспоры и покровительстве российским соотечественникам".
Документы предусматривают широкий комплекс мер по поддержке российских соотечественников, которыми считаются все те, кто проживает за рубежом и либо имеет российское гражданство (таких немного), либо не имеет его, но признает свою духовную или культурно-этническую связь с РФ или с любым из субъектов РФ (таких миллионы).
Наконец, приходится думать и о перспективах вынужденного или добровольного возвращения в Россию русских и русскоязычных граждан. В Федеральной миграционной программе, утвержденной в 1996 г., говорится, что приток мигрантов в Россию в последние годы составил около 1 млн человек в год. А прогнозы позволяют предположить, что миграционный поток будет нарастать и состоять главным образом из вынужденных переселенцев (т.е. лиц, имеющих гражданство РФ). В результате в ближайшие годы приток мигрантов на территорию РФ из государств - бывших республик СССР может составить не менее 4 млн человек. Предполагается миграция примерно 400 тыс. россиян из Закавказья, 2,9 млн из Средней Азии, 120-150 тыс. - из государств Балтии. Видимо, придется установить особый (облегченный) порядок получения гражданства РФ такими лицами при их возвращении на историческую Родину.
Решение многих проблем, возникающих в отношениях между республиками бывшего СССР, должно было взять на себя СНГ. К сожалению, это Содружество далеко не во всем оправдывает надежды и россиян, и граждан других стран. Чтобы интеграционные процессы имели более прочный фундамент, требуется добрая воля сторон. И пример Российской Федерации и Беларуси в этом отношении радует.
Первым радикальным шагом стал Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 г. Следующее историческое событие - Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. и Устав этого Союза от 23 мая 1997 г.
Значение этих документов огромно. В рамках темы особо отметим, что Уставом Союза Беларуси и России установлено гражданство Союза. Каждый гражданин Российской Федерации и каждый гражданин Беларуси является одновременно гражданином Союза. Наличие у граждан обоих государств гражданства Союза не умаляет их прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из гражданства соответствующего государства - члена Союза. Но наряду с этим граждане Союза наделяются правами и исполняют обязанности, которые связаны с гражданством Союза.
В частности, гражданин Союза имеет право: на свободное передвижение и постоянное проживание в пределах обоих государств; на защиту на территории третьей страны, где нет представительства государства, к которому он принадлежит, со стороны дипломатического или консульского учреждения второго государства - члена Союза; на участие в управлении делами Союза; на владение, пользование и распоряжение имуществом на территории другого государства - участника Союза, на тех же условиях, что и граждане этого государства. Гражданин, постоянно проживающий на территории второго государства, имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории этого государства. Надо также учесть, что целями Союза являются в экономической области создание равных условий и гарантий деятельности хозяйствующих субъектов, единого экономического пространства государств - участников Союза, а в социальной сфере - выработка единых подходов при исчислении размеров оплаты труда, пенсионного обеспечения, определении мер социальной защиты, обеспечении равных прав граждан государств - участников Союза в получении образования, медицинской помощи, в трудоустройстве и т.д.
Поэтому очень хотелось бы надеяться на светлые перспективы нового Союза, постепенное перерастание его в федеративное объединение обоих государств и упрочение их связей с другими соседями, с которыми столетиями Россия связана экономическими, этническими и просто человеческими узами.
Заключение
В ноябре 1917 г. молодое советское государство, уничтожив сословия и гражданские чины, установило "одно общее для всего населения России наименование - граждане Российской Республики". С тех давних пор и до начала 1990-х гражданство, несмотря на символическое закрепление данного понятия в конституциях союзных республик, фактически означало политико-правовую связь физического лица с единым союзным государством и психологически ассоциировалось с принадлежностью к таковому.
8 декабря 1991 г. Беловежские соглашения о создании Содружества Независимых Государств подвели черту в истории СССР, одновременно явившись отправной точкой в становлении национальной государственности бывших союзных республик, непременным атрибутом которой явился институт гражданства. Принятие уже независимыми, этнически ориентированными государствами законов о гражданстве поставило перед более чем 50 млн человек, в один исторический миг ставшими "нетитульным населением", жизненно важный вопрос об определении своей гражданской принадлежности.
На заре существования Содружества одной из попыток сохранения единого правового пространства явилось одобрение Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ рекомендательного законодательного акта "О согласованных принципах регулирования гражданства". В качестве нормативных принципов в нем было рекомендовано признать: определение гражданства как устойчивой политико-правовой связи лица с государством, выражающей совокупность их взаимных прав и обязанностей; право человека на гражданство и невозможность лишения гражданства по произволу государства, закрепленное в основополагающих документах международного права; запрещение, в соответствии с международными стандартами, дискриминации в вопросах гражданства; общепризнанные при решении вопросов о гражданстве принципы равноправия лиц, независимо от оснований приобретения гражданства; осуществление государством за пределами его юрисдикции защиты своих граждан и т.д. Положения рекомендательного законодательного акта в большинстве своем были восприняты национальным законодательством государств - участников СНГ. Одновременно идеи установления общего гражданства СНГ, выдвигаемые в основном Российской Федерацией как государством, наиболее заинтересованным в улучшении правового положения 25 млн соотечественников в ближнем зарубежье, были отвергнуты как скрытая попытка реставрации СССР. Кроме того, на фоне проходивших в ряде государств вооруженных конфликтов, экономических кризисов и четко обозначившейся впоследствии разницы в экономическом развитии вопрос о едином гражданстве СНГ отпал сам собой.
Перед бывшими гражданами некогда единой державы встала необходимость выбора: либо принять гражданство страны проживания, что означало разрыв связей с "исторической родиной" и, прежде всего, затруднение контактов с проживающими там родными и близкими, либо стать иностранным гражданином, что, в свою очередь, нередко воспринималось как проявление нелояльности к государству и могло вызвать ограничение определенных прав.
Гражданство является важнейшим государственно-правовым институтом, определяющим взаимоотношения человека с государством, первоосновой правового статуса личности.
Обусловлено это, прежде всего тем, что закрепленный конституцией и действующим законодательством объем прав, свобод и обязанностей личности непосредственно связан с гражданством. Во всей полноте лицо может их использовать, только будучи гражданином соответствующего государства.
Закон о гражданстве закрепил важнейшие правовые составляющие политики государства в вопросах гражданства - обеспечить осуществление норм и принципов международного права и Конституции Российской Федерации, относящихся к гражданству и правам человека, создание наиболее благоприятных правовых условий для каждого гражданина РФ, защиту и покровительство Российской Федерации ее гражданам, находящимся за пределами государства.
Следует особо отметить право на гражданство. Это право, зафиксированное во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., как естественное право человека, всячески пропагандировалось в отечественной правовой литературе и в качестве важного завоевания российской демократии, свидетельства ее гуманистической природы было закреплено в Законе о гражданстве 1991 г. (ст. 1). Как и во Всеобщей декларации прав человека, в Законе о гражданстве указывалось, что каждый человек имеет право на гражданство, и никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. Это право было закреплено и в ранее действовавшей российской Конституции при внесении в нее изменений в апреле 1992 г. В частности, в ст. 36 говорилось, что "каждый имеет право на приобретение и прекращение гражданства Российской Федерации в соответствии с законом Российской Федерации".
Одной из основных проблем, возникающих при оформлении гражданства является приобретение лицом двойного гражданства. При этом очень важно, чтобы в законодательных актах было чётко зафиксировано какие именно права и обязанности имеет лицо с двойным гражданством.
Очень важным является положения нового закона о гражданстве относительно порядка приёма в гражданство. Теперь закон выделяет общий порядок приема в гражданство (ст.13) и упрощенный порядок приема в гражданство Российской Федерации (ст.14).
Например, общий порядок приема в гражданство предусматривает предъявление к соискателям российского гражданства более строгих требований, чем это было по Закону 1991 г. Ранее обычным условием приема в гражданство Российской Федерации дееспособных и достигших 18-летнего возраста лиц считалось постоянное проживание на территории России для иностранцев и лиц без гражданства - всего пять лет или три года непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством; для беженцев указанные сроки сокращались вдвое.
Учитывая проведённый анализ нового закона о гражданстве, следует отметить, что упрощение процедур принятия гражданства и снижение бюрократических препятствий способствовало бы большей организованности работы по вопросам гражданства.
Список используемой литературы
Нормативно-правовые акты:
Конституция РФ от 12.12.1993.
Конвенция «Об уменьшении случаев многогражданства и о воинской службе лиц, имеющих несколько гражданств». Принята Советом Европы в 1963 г.
Соглашение между Республикой Казахстан и Россией «Об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, и гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан» от 1995 г.
Договор «О правовом статусе граждан Республики Казахстан и Российской Федерации, постоянно проживающих на территории другой договаривающейся стороны» от 1995 г.
Декрет, утвержденный Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом 23(10) ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов".
Декрет ВЦИК РСФСР от 1 апреля (19 марта) 1918 г. "О приобретении прав российского гражданства".
Декрет СНК РСФСР 1921 г. "О принятии иностранцев в российское гражданство".
Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I "О гражданстве Российской Федерации".
Закон Российской Федерации от 17 мая 1991 г. N 1253-I "О чрезвычайном положении".
Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-I "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".
Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 23 октября 1996 г.
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
Указ Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. N 9306-XI "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР".
Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. N 554 "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования".

Научная и учебная литература
Авакьян С.А. Гражданство Российской Федерации. М., 2005. 311 с.
Авакьян С.А. Российское гражданство: опыт и проблемы // Законодательство. 1997. N 5. 52 с.
Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в обществе. М., 1999. 272 с.
Гессен В.М. Подданство, его установления и прекращение. СПб., 1909. 462 с.
Головистикова А.Н. Иностранцы и граждане России. М., 2006 г. 483 с.
Дедок М.Ю., Мальков А.Б. Свобода передвижения и выбора места жительства: законодательство и практика // Адвокат. 2005. № 10. 32 с.
Дурденевский В. Закон о гражданстве Союза Советских Социалистических Республик. М., 1977 г. 74 с.
Кобец П.Н. Особенности конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 1. 52 с.
Кулматов Т.Ш., Сластунина О.А. Нормативное регулирование института гражданства в правовой системе СНГ // "Журнал российского права", N 4, апрель 2004 г. 61 с.
Кутафин О.Е. Российское гражданство. - "Юристъ", 2004 г. 499 с.
Овчинников И.И. Российское гражданство: новый правовой статус // "Гражданин и право", N 9/10, сентябрь-октябрь 2006 г. 72 с.
Рудинский Ф.М. Советская конституция: права человека и гражданина// Советское государство и право. 1991. N 9. 42 с.
Сокольский В.В. Краткий учебник русского государственного права. Одесса, 1890. 377 с.
Черниченко С.В. Двойное гражданство и права человека в контексте взаимоотношений России с другими членами СНГ // Актуальные проблемы гражданства. 2006. 174 с.
Черномордик Е.Л. К вопросу о двойном гражданстве в иностранном и международном праве // Советское государство и право. 1947. N 1. 52 с.
Яшин В.Н., Калинин В.Н. Правовое регулирование приобретения и прекращения гражданства в Российской Федерации: современные проблемы // Право и политика. 2000. N 11. 71 с.

См., напр.: Рудинский Ф.М. Советская конституция: права человека и гражданина// Советское государство и право. 1991. N 9. С. 10.


Дурденевский В. Закон о гражданстве Союза Советских Социалистических Республик. М., 1977 г. С. 51.
Яшин В.Н., Калинин В.Н. Правовое регулирование приобретения и прекращения гражданства в Российской Федерации: современные проблемы // Право и политика. 2000. N 11. С. 21.

Авакьян С.А. Гражданство Российской Федерации. С. 8-9. См. также: Авакьян С.А. Российское гражданство: опыт и проблемы // Законодательство. 1997. N 5. С. 75.
Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в обществе. М., 1999. С. 38.


Ведомости РФ. 1992. N 22. Ст. 1216.
Ведомости СССР. 1988. N 31. Ст. 504.
Собрание законодательства Российской Федерации от 21 июня 2004 г. N 25 ст. 2485.


Ведомости РСФСР. 1991. N 22. Ст. 773.
Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 24, ст. 2253.
Собрание законодательства РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.
Российская газета, 2002, 25 декабря.
Российская газета, 2003 года, 16 января.
Собрание законодательства Воронежской области: Сборник нормативных актов. Т. 2. С. 5-80
Собрание законодательства Российской Федерации от 2 июня 2003 г. N 22 ст. 2063.


Собрание законодательства РФ. 1997. N 1. Ст. 1.
Собрание законодательства Российской Федерации от 8 мая 2006 г. N 19 ст. 2060.


Дедок М.Ю., Мальков А.Б. Свобода передвижения и выбора места жительства: законодательство и практика // Адвокат. 2005. № 10. С. 31.
Авакьян С.А. Российское гражданство: опыт и проблемы // Гражданин и право. 2006. № 2. С. 35.
Сокольский В.В. Краткий учебник русского государственного права. Одесса, 1890. С. 56.

Гессен В.М. Подданство, его установления и прекращение. СПб., 1909. С. 130-132.


Черномордик Е.Л. К вопросу о двойном гражданстве в иностранном и международном праве // Советское государство и право. 1947. N 1. С. 58.

Черниченко С.В. Двойное гражданство и права человека в контексте взаимоотношений России с другими членами СНГ // Актуальные проблемы гражданства. 2006. С. 122-127.


Кобец П.Н. Особенности конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 1. С. 19.
Кулматов Т.Ш., Сластунина О.А. Нормативное регулирование института гражданства в правовой системе СНГ // "Журнал российского права", N 4, апрель 2004 г. С. 28.



См., напр.: Рудинский Ф.М. Советская конституция: права человека и гражданина// Советское государство и право. 1991. N 9. С. 10.














75