Структура и содержание Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 года

Например, для экономической основы местного самоуправления особое значение имеют Налоговый, Бюджетный, Гражданский кодексы РФ.
Конкретизация правовых основ деятельности муниципальных органов в отдельных сферах жизнедеятельности общества и государства определяется в иных федеральных законах, например «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», «Об образовании», «О государственной социальной помощи».
Среди актов федерального уровня особое место принадлежит решениям судебных органов. Традиционно судебный прецедент не считался в России источником права. Однако в настоящее время постановления и определения Конституционного Суда РФ играют важную роль, т.к. благодаря им, прежде всего, преодолеваются различные правовые коллизии в организации местного самоуправления, связанные с принятием нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ.
Достаточно широкой компетенцией в сфере местного самоуправления обладают субъекты РФ. Основные вопросы местного самоуправления регулируются ими в конституциях и уставах. Поскольку детализация таких положений в названных актах невозможна и (или) неодинакова по субъектам РФ, то немалая "нагрузка" правового регулирования приходится на законы субъектов РФ. В значительной степени это касается вопросов экономической основы местного самоуправления, которая в настоящий момент недостаточна для самостоятельного функционирования. Так, рассматриваемый Федеральный закон в ст. ст. 60 - 61 указывает на необходимость принятия законов субъектов РФ, регулирующих вопросы выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Статьей 5 устанавливаются полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления.
Как уже указывалось, в Конституции РФ установлены основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны. К совместному ведению РФ и ее субъектов (ст. 72) отнесено установление общих принципов организации системы местного самоуправления.
Полномочия федеральных органов государственной власти реализуются, прежде всего, в сфере нормотворчества путем принятия соответствующих нормативных актов. Так, рассматриваемый Федеральный закон устанавливает общие принципы организации местного самоуправления. Бюджетный кодекс РФ регулирует, в частности, правовое положение участников бюджетных отношений. Отметим, что Конституционный Суд РФ относится к числу федеральных органов государственной власти, чей контроль за соблюдением Конституции РФ распространяется и на сферу местного самоуправления.
При этом к полномочиям федеральных органов государственной власти относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности конкретно указанных лиц в области местного самоуправления. Иными словами, вмешательство в сферу местного самоуправления государственных органов и их должностных лиц возможно только при наличии нормативно установленного права на совершение тех или иных действий. Правовое регулирование заключается не только в предоставлении такого права, но и в установлении обязанностей по совершению действий и в обязанности воздержаться от их совершения. Например, ч. 3 ст. 18 Федерального закона устанавливает, что федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет местных бюджетов.
Правовое регулирование федерального уровня адресовано не только федеральным органам и их должностным лицам, но и органам местного самоуправления, их должностным лицам при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в установленном порядке.
Исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия могут быть осуществлены федеральными органами государственной власти, но только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. При противоречии федеральных законов применяется рассматриваемый Федеральный закон.
Если к полномочиям федеральных органов государственной власти относится, в частности, определение общих принципов организации местного самоуправления, то к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесено правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления, но в случаях и порядке, установленных рассматриваемым Федеральным законом. Например, ч. 2 ст. 10 устанавливает, что границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ.
Обратившись к другим полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, мы увидим, что они заключаются исключительно в правовом регулировании прав, обязанностей и ответственности соответствующих лиц без возможности осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий (за установленным исключением).
Таким образом, установив "пределы вмешательства" в сферу местного самоуправления, т.е. предоставив полномочия по правовому регулированию, рассматриваемый Федеральный закон только конкретизирует полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ применительно к предметам их ведения.
В связи с тем, что законодательно закреплены вопросы местного значения, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, возникает необходимость в их правовом регулировании. Именно по вопросам местного значения и принимаются муниципальные правовые акты, система которых указана в ст. 43 рассматриваемого Федерального закона.
Поскольку органам местного самоуправления может быть передано (и передается) осуществление отдельных государственных полномочий, то принимаемые для таких целей муниципальные правовые акты "базируются" на соответствующих федеральных законах и (или) законах субъектов РФ.
Естественно, принятые муниципальные акты подлежат обязательному исполнению на территории соответствующего муниципального образования. Однако, зафиксировав право принятия и обязательность исполнения таких актов, за органами местного самоуправления не закреплена компетенция по регулированию ответственности нарушителей норм, установленных актами местного самоуправления. Правовое регулирование такой ответственности рассматриваемый Федеральный закон относит к полномочиям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.
Поскольку правовая основа местного самоуправления многоступенчата, муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральному законодательству и (или) законодательству субъекта РФ.
Устанавливается право органа местного самоуправления на судебное обжалование нормативных актов, имеющих большую силу. Однако до вступления в силу судебного решения, подтверждающего правоту органа местного самоуправления, принимаемые муниципальные правовые акты должны соответствовать обжалуемому федеральному или региональному акту.
В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований могут образовываться объединения муниципальных образований.
Содержится императивное требование о необходимости образования в каждом субъекте РФ совета муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Созданный совет муниципальных образований субъекта РФ не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность. В силу обязательности своего существования советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации не могут рассматриваться как аналоги общественных объединений, каковыми являются действующие ассоциации и союзы муниципальных образований. Предусмотренные рассматриваемым Федеральным законом советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации - это учреждения, создаваемые в целях обеспечения постоянного конструктивного взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Муниципальные образования, советы муниципальных образований субъектов РФ вправе образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Основополагающий принцип создания - вхождение в состав общероссийского объединения советов муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ, а также отдельные вопросы компетенции установлены ст. 67 рассматриваемого Федерального закона. Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться и (или) ограничивать деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, иных объединений муниципальных образований.
Для объединения финансово-материальных и иных ресурсов муниципальные образования могут выступать участниками договорных отношений, образовывать межмуниципальные объединения, учреждать хозяйственные общества и другие организации в соответствии с действующим законодательством. Передача таким объединениям полномочий органов местного самоуправления запрещается.
Данная форма межмуниципального сотрудничества направлена на создание условий для экономической деятельности муниципальных образований, наиболее адекватно соответствующей их реальным возможностям. Представляется необходимым особо подчеркнуть - в рассматриваемом Федеральном законе речь идет о договорных отношениях между муниципальными образованиями, а не между органами местного самоуправления. Естественно, соответствующие договоры и соглашения будут заключать должностные лица местного самоуправления или органов местного самоуправления, но действия эти осуществляются от имени муниципального образования.

Заключение
Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Кроме того, данная норма является еще одним подтверждением тезиса о том, что местное самоуправление является одной из форм власти народа России: из данной нормы следует, что в совокупности лица, в той или иной форме осуществляющие местное самоуправление, составляют народ Российской Федерации.
В развитие положения об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации рассматриваемый Федеральный закон зафиксировал возможность существования различных муниципальных образований - городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения, а также установил компетенцию каждого из них.
Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ.
К положительным качествам Закона можно отнести:
1) установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
2) предоставление более широкого круга конкретных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления;
3) введение положений о муниципальных правовых актах;
4) регулирование вопросов межмуниципального сотрудничества и особенностей организации местного самоуправления для отдельных типов городских поселений и на приграничных территориях;
5) более детальное регулирование вопросов, связанных с формированием органов и должностных лиц местного самоуправления;
6) более детальное регулирование вопросов межмуниципального сотрудничества, создание условий для дальнейшего развития и расширения социальных и экономических связей муниципальных образований.
Законом внесены существенные изменения в экономическую основу местного самоуправления, которые в основном направлены на решение объективно существующих проблем в сфере межбюджетных отношений. Новый механизм регулирования межбюджетных отношений, основанный на территориальной организации местного самоуправления, вводится при условии последующего внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство.
В статье 68 устанавливается новый вид хозяйственных обществ (межмуниципальные хозяйственные общества), создание которых не предусмотрено Гражданским кодексом Российской Федерации. Это противоречие следует устранить при дальнейшем совершенствовании Закона.


Библиография
Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным Голосованием 12.12.1993. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.
ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «Российская газета», № 137-д, 30.06.2004.
ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ. «Российская газета», № 106, 15.06.2002.
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Парламентская газета, № 186, 08.10.2003.
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 № 154-ФЗ. «Российская газета», № 170, 01.09.1995.
Аничкин Е.С. Факторы единства и многообразия конституционного законодательства Российской Федерации. Конституционное и муниципальное право, 2005, № 2)
Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления. Журнал российского права, 2006, № 3.
Гончаров. И.В. Федеральное вмешательство как способ контроля Российской Федерации за деятельностью своих субъектов. Конституционное и муниципальное право, 2005, № 2.
Должиков А.В Ограничение основных прав законами субъектов Российской Федерации. Конституционное и муниципальное право, 2005, № 2.
Егоров Ф.А. Правовые аспекты формирования финансовой и экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации. Финансовое право, 2004, № 5
Мушинский В.О. Конституционное право: Учебное пособие. М.: ФОРУМ: ИНФРА-М, 2006. –176 с.
Некенов А.В. «О конституционном принципе финансовой самостоятельности местного самоуправления». Финансовое право, 2004, № 5
Нудненко Л.А. Конституционное право гражданина Российской Федерации на референдум и международные стандарты. Конституционное и муниципальное право, 2005, №№ 1, 2
Постатейный комментарий к Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. / Под ред. Шкатуллы В.И. М.: Юстицинформ, 2005.
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Парламентская газета, № 186, 08.10.2003.
Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным Голосованием 12.12.1993. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.
Постатейный комментарий к Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. / Под ред. Шкатуллы В.И. М.: Юстицинформ, 2005. С. 14.
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 № 154-ФЗ. «Российская газета», № 170, 01.09.1995.
Аничкин Е.С. Факторы единства и многообразия конституционного законодательства Российской Федерации. Конституционное и муниципальное право, 2005, № 2.
Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления. Журнал российского права, 2006, № 3.
Гончаров. И.В. Федеральное вмешательство как способ контроля Российской Федерации за деятельностью своих субъектов. Конституционное и муниципальное право, 2005, № 2.
Егоров Ф.А. Правовые аспекты формирования финансовой и экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации. Финансовое право, 2004, № 5.
Постатейный комментарий к Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. / Под ред. Шкатуллы В.И. М.: Юстицинформ, 2005. С. 34.












2