Корпоративное управление в госкорпорациях

Государственные корпорации с большой вероятностью окажутся подвержены антиконкурентной хозяйственной практике, которая наблюдается у естественных монополий и занимающих доминирующее положение хозяйствующих субъектов: совершение сделок по заниженным/завышенным ценам, раздувание издержек, внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ, занимающихся непрофильными видами деятельности, захват смежных рынков.
Наличие у госкорпораций монопольного статуса входит в противоречие с поставленной Президентом РФ целью — наращивания эффективности и инновационного развития.
Получается, что госкорпорации фактически входят в экономическую нишу естественных монополий, однако правовые механизмы различаются. Сравним их.
1. Правовое поле для деятельности государственных корпораций, созданных федеральными законами, неоправданно широко и ничем не ограничено. ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» и ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» в большей мере вписаны в правовое поле, несмотря на то что созданы Указами Президента РФ.
ОАО «РЖД» создано постановлением Правительства РФ, и его деятельность в значительной степени ограничена федеральными законами и решениями Правительства РФ.
2. Значительный объем имущества и денежные средства передаются государственным корпорациям безвозмездно в собственность. Исключение составляет Росатом, т. к. при ликвидации его имущество должно быть возвращено в государственную собственность.
ОАО «РЖД», будучи коммерческой организацией, чья основная цель — извлечение прибыли, вообще не может распоряжаться значительной частью своего имущества, что является серьезным ограничением ее деятельности.
3. Отсутствуют какие-либо значимые механизмы контроля деятельности государственных корпораций, годовой отчет и ежеквартальный доклад в Правительство РФ — не в счет.
ОАО «РЖД», ОАО «Газпром» максимально открыты по финансовой информации, как того требует Федеральный закон «Об акционерных обществах».
4. На государственные корпорации не распространяется бюджетное законодательство, законодательство о госзакупках и др.
5. Созданию большинства госкорпораций не предшествовали разработка стратегий развития, оценка передаваемого имущества. Так, крупнейшая госкорпорация «Ростехнологии» после своего создания объявляет конкурс на проведение оценки своего имущества. Получается, что государство, формируя имущественный взнос в государственную корпорацию, не знало, чем ее наделяло.
6. Большинство госкорпораций не реализуют цели своего создания (кстати, прописанные очень нечетко и в самом общем виде), а озабочены вложением в банки временно свободных финансовых средств («Фонд содействия реформированию ЖКХ», ГК «Роснанотех», Агентство по страхованию вкладов).
Итог такого правового строительства — колоссальные полномочия, полная бесконтрольность, огромные бюджетные средства, которые не нужно возвращать. Все это выгодно отличает госкорпорации от других крупнейших российских предприятий, берущих средства в долг, выполняющих социальные функции и зарабатывающих прибыль даже на фоне непрекращающихся дискуссий о завышенных ценах (тарифах) на свои товары (услуги).
В общем облик госкорпорации становится вполне понятным, и возникает вопрос об обоснованности помещения этого изобретения в ряд с ваучерной приватизацией, залоговыми аукционами 1990-х годов.
3 Рекомендации повышения уровня корпоративного управления в госкорпорациях
Анализ ситуации с крупнейшими российскими компаниями и в особенности с госкорпорациями и системы их управления показал, что с одной стороны, естественные и государственные монополии созданы в одинаковых прозрачных условиях, играют по установленным для всех правилам, выполняют общегосударственные и социально значимые задачи и, кроме того, имеют дополнительные ограничения по распоряжению имуществом и совершению иных сделок. С другой стороны, государственные корпорации действуют на основании отдельных федеральных законов, часть из них обладает государственными функциями (Ростехнологии, Росатом), практически все имеют ряд преференций (выведены из-под действия Бюджетного кодекса РФ, государственное имущество, переданное им в качестве имущественного взноса Российской Федерации, не облагается налогом на прибыль и др.).
Специалисты предсказывали серьезные экономические, а за ними и политические проблемы в деятельности госкорпораций. Юристы-профессионалы однозначны в правовой оценке статуса государственных корпораций: необходимо приведение его в соответствие с существующим законодательством, в первую очередь гражданским. Совершенно обоснованным выглядит предложение лишить госкорпорации исключительного статуса, уравняв их с акционерными обществами.
Корпоративные процедуры должны быть одинаковыми для всех госкорпораций и АО, нужны единые правила, «касающиеся крупных сделок, сделок с заинтересованностью, конфликта интересов органов управления госкорпораций». Не должно быть юрлиц, которые находятся в привилегированном положении, хотя занимаются коммерческой деятельностью. Все семь госкорпораций (Агентство по страхованию вкладов, ВЭБ, Фонд содействия ЖКХ, ГК «Олимпстрой», ГК «Роснано», ГК «Росатом», ГК «Ростехнологии») — некоммерческие организации. Но они занимаются коммерческой деятельностью и конкурируют с другими компаниями. Решения о крупных сделках принимаются на Наблюдательном совете, в котором заседают министры (например, в госкорпорации Ростехнологии их девять).
Поэтому конфликт интересов при совмещении членства в Наблюдательном совете госкорпорации и поста министра неизбежен. Например, программа инвестиций Внешэкономбанка — это совокупность пожеланий министерств, которые входят в совет.
Между тем министры в советах должны представлять интересы государства, а не министерств, по сути внутренние документы госкорпораций должны предусматривать раскрытие информации о заинтересованности члена совета и правления, чего, однако, не существует. Если же применить процедуры АО, то министры при их заинтересованности в сделках не смогут голосовать по ним.
Необходимо более точно определить правовой статус имущества госкорпораций. С одной стороны, это собственность госкорпорации, т. е. частная (юридического лица), а с другой стороны — собственность, которой госкорпорации наделены для выполнения общественных, а не коммерческих функций. Вполне возможна разработка понятия публичной собственности. Должны быть унифицированы принципы создания и деятельности (включая корпоративное управление) госкорпораций, а также разработаны четкие критерии их эффективности.
Несмотря на практически однозначно негативный с точки зрения достижения целей, обозначенных в законах, опыт уже существующих госкорпораций, государство (отдельные лоббисты) продолжает возвращаться к идее создания новых государственных корпораций. Очевидно, что существует очень мощный интерес тех, кто лоббирует эти решения. Очевидно также, что этот интерес не тождественен публичным целям.
Минфин России выдвигает концепцию законопроекта о национальной платежной системе, за развитие которой будет отвечать компания-оператор, созданная в форме госкорпорации.
Систему предлагается назвать Национальная система платежных карт (НСПК) «Российская платежная карта», а госкорпорацию — Государственная корпорация развития НСПК.
В международных системах акционерами компании-оператора должны быть банки, заинтересованные в развитии системы. Если компания намерена извлекать прибыль из своей деятельности, то ей статус госкорпорации в любом случае не подходит. В случае, например, с международными платежными системами прибыль компании-оператора делится между банками-акционерами.
Готовится законопроект о создании госкорпорации «Российское финансовое агентство» (РФА). В управление РФА, а затем и на отечественный фондовый рынок могут поступить госсредствав объеме 6,5–7 трлн руб. Это отличный шанс заработать для тех инвесторов, которые «угадают», кому именно они достанутся. Помешать им может разве что стремительный обвал курса рубля.
Идея создания Росфинагентства предложена Минфином России. Минфин России планировал создать агентство по управлению фондом национального благосостояния. Однако не сложилось. У Правительства РФ возникли более насущные задачи по борьбе с кризисом. В частности, госсредства для спасения банковской системы были экстренно выделены Внешэкономбанку.
Однако Минфин от своих планов не отказывается. Согласно этим планам, финансовая госкорпорация будет управлять не только средствами фонда национального благосостояния в объеме 2,5 трлн руб., но и деньгами резервного фонда (около 4 трлн руб.). Кроме того, предполагается разгрузить Внешэкономбанк, отдав в управление РФА пенсионные накопления «молчунов», т. е. граждан, доверивших свои пенсионные сбережения государству. А это еще около 350 млрд руб. Также госкорпорация сможет управлять внешним и внутренним долгом страны, а это еще 32 млрд долл. и 1,5 трлн руб. соответственно.
В России может появиться госкорпорация, управляющая активами в объеме около 10 трлн руб. Причем 6,5–7 трлн руб. из этих денег могут вылиться на российский фондовый рынок. По существующей схеме резервный фонд управляется Центральным банком РФ, Фонд национального благосостояния, а также внешний и внутренний долг РФ — Минфином России, пенсионные средства — Внешэкономбанком. Все это предполагается переместить в один адрес — РФА. И это при том, что ранее одним из финансовых достижений правительство считало разделение единого стабфонда на фонд национального благосостояния и резервный фонд.
С чем связана столь быстрая перемена стратегий? Можно предположить, что объединение государственных средств под единое управление понадобилось для повышенияоперативности и согласованности управления ими в условиях кризиса. Напомним, что попытка поддержать фондовый рынок
осенью 2008 г. путем скупки Внешэкономбанком бумаг российских компаний на выделенные из бюджета 175 млрд руб. оказалась провальной. Во многом потому, что действия Внешэкономбанка на рынке акций зачастую не согласовывались с действиями Банка России на валютном рынке. Впрочем, некоторые инвесторы смогли тогда неплохо заработать на арбитражных сделках.
Однако несмотря на то, что действия нынешних управляющих госсредствами порой выглядят несогласованными, для участников рынка в них есть один плюс: они прозрачны. Об РФА этого не скажешь.
Известно, что РФА будет иметь статус некоммерческой организации, контролируемой Наблюдательным советом. На каких принципах этот Совет будет формироваться и какие люди войдут в него, неясно. Известно лишь, что правом утверждать инвестиционную декларацию РФА планируется наделить Министерство финансов совместно с российским правительством.
Кроме того, управлять государственными финансовыми активами РФА станет самостоятельно лишь со временем (которое неопределено). До этого РФА будет привлекать для управления госрезервами «специализированные компании». Кто получит статус такой компании, какие критерии необходимы, скажем, частной управляющей компании для получения такого статуса и, самое
главное, каким образом будут распоряжаться национальными резервами нанятые РФА управляющие и какова мера их ответственности, тоже неясно.
Видимо, по мнению Минфина России, выгоды от централизованного управления госрезервами превышают риски.
Предлагается создать «Росавтодор» в форме госкомпании — особого вида некоммерческой организации, учреждаемой специально для «Росавтодора». Компании планируется передать перегруженные федеральные трассы (это девять дорог федерального значения общей протяженностью 18,3 тыс. км) в доверительное управление, «с целью создания сети автомагистралей и скоростных дорог и приведения существующих дорог, работающих в режиме перегрузки, в нормативное состояние» и их «последующей эксплуатации на платной основе». Общие затраты на строительство, реконструкцию, содержание и ремонт дорог, по оценкам авторов, составят 10 трлн руб., а доходы госкомпании от взимания платы за проезд по дорогам, установки рекламных конструкций, платы за примыкание к трассам, сбора компенсаций с тяжелых грузовиков и других видов деятельности должны составить 6,8 трлн руб.
Эксперты уверены, что если компания будет создана, то в ближайшие пять лет единственным результатом ее работы станет введение платного проезда на переданных ей дорогах.
Между тем Совет по кодификации гражданского законодательства при президенте в своем докладе считает целесообразным не только не создавать новые, но и упразднить уже созданные госкорпорации.

Одной из наиболее острых проблем, связанных с госкорпорациями и обсуждаемых в настоящее время, является проблема целесообразности их создания для решения конкретных задач. В этом разрезе целесообразно проанализировать преимущества, недостатки, позитивные и негативные последствия использования госкорпораций в интересах национальной экономики. Данный вопрос выходит за рамки рассмотрения чисто экономической эффективности государственных корпораций, так как основная цель их создания — не извлечение прибыли, а решение конкретных социально значимых задач. Поэтому оценивать госкорпорации только на основе показателей экономической эффективности некорректно.
Госкорпорации как институт национальной экономики, имеющий свои отличительные особенности, нуждаются в разработке специализированной системы показателей для оценки эффективности их деятельности. Общий анализ позитивных и негативных моментов можно осуществлять через косвенные признаки, например на основе их влияния на экономический и социальный климат, на рыночную инфраструктуру.
Существующие госкорпорации, такие как Внешэкономбанк, «Ростехнологии», Агентство по страхованию вкладов, «Росатом», «Олимпстрой» и другие, предлагается преобразовать в иные формы юридических лиц, не обладающие специальным статусом и особыми привилегиями. Идея упразднить госкорпорации как организационно-правовую форму юридических лиц содержится в проекте «Концепции развития законодательства о юридических лицах». Документ был подготовлен Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Этот проект концепции подготовлен в рамках исполнения Указа Президента РФ №1108 от 18.07.2008 г. «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации».
Идея упразднить госкорпорации как организационно-правовую форму основана на том, что такой формы, по сути, не существует и каждая госкорпорация имеет свои специфические черты. Росатом, например, «имеет властные полномочия, принад- лежащие федеральным органам государственной власти»: он может сам принимать нормативные правовые акты, распоряжаться бюджетными средствами и иметь собственные военизированные охранные подразделения. Соединение в госкорпорации функций коммерческой организации и органа государственной власти в конечном итоге приведет к тому, что имущественная ответственность за результаты их хозяйственной деятельности может быть возложена на государство.
Целесообразно преобразовать госкорпорацию «Росатом», а также госкорпорацию «Олимпстрой» в органы государственнойвласти.





Заключение
Внешэкономбанк (ВЭБ), Агентство по страхованию вкладов (АСВ), «Ростехнологии» и «Роснанотех» относятся к коммерческим организациям. Целесообразно их преобразование в хозяйственные общества (ООО либо АО) со стопроцентным государственным участием. ВЭБ может действовать без лицензии Центробанка и без контроля с его стороны. Это дает ВЭБу необоснованные конкурентные преимущества перед прочими коммерческими банками, что нарушает принцип единства банковской системы РФ, подконтрольной Центробанку. АСВ фактически представляет собой страховую компанию, что явно противоречит статусу госкорпорации как некоммерческой организации.
Деятельность Роснанотеха и Ростехнологий де-факто представляет собой деятельность специализированных коммерческих инвестиционных банков. Они могут выступать в роли управляющей компании любых акционерных обществ и тем самым фактически ставить их под свой полный контроль.
Фонд содействия развитию ЖКХ является классическим фондом, в который он и должен быть преобразован. Поскольку опыт создания и деятельности госкорпораций явно отрицательный, создание новых должно быть остановлено.
Естественные монополии, государственные монополии, государственные корпорации — это государственный или государственно значимый бизнес. Это не личный бизнес руководителей компаний, менеджеров и не частное дело членов Наблюдательных советов и Советов директоров компаний.
В странах с развитой рыночной экономикой такие вопросы централизованно регулируются законом. А в некоторых бюджеты госкомпаний, включая естественные монополии, утверждаются парламентом так же, как и госбюджет. Поскольку бизнес этих компаний основан на управлении не личной собственностью, а государственными ресурсами, то для их руководства устанавливаются целенаправленные ограничения и запреты, направленные на предотвращение конфликта интересов. В российской же версии изобретение госкорпораций по большому счету слишком напоминает лоббистский и коррупциогенный проект.
Возможно, необходимы корректировки и по Министерству промышленности и торговли РФ, которое пока успешно не решило ни одной поставленной задачи, а своим бездействием в какой-то мере спровоцировало расцвет создания государственных корпораций. Создание новых структур часто видится как самый быстрый способ решения проблем. Однако это, видимо, не тот случай. Уже сейчас, по результатам проведенного анализа, совершенно ясно, что государственные корпорации не достигнут поставленных в законах целей, но средства федерального бюджета будет уже не вернуть.
Экономическая деятельность Российской Федерации, в том числе и как полноценного участника гражданско-правовых отношений, нуждается в серьезной корректировке. Государственный бизнес — это одна из принципиальных основ существования современных успешных государств, что бы ни говорилось в либеральных теориях. Вопрос в том каковы понятные для всех правила, какова оценка результата и эффективности вложенных налогоплательщиком средств. А здесь, увы, не все гладко. Немотивированные, необоснованные преференции для одних структур, созданных государством, по сравнению с другими, порождают поиски аналогичных решений для компаний, не пользующихся привилегиями. В конечном счете это сказывается и на общей ситуации в экономике.
Подводя итог, следует еще раз подчеркнуть особое значение в экономическом развитии России институтов крупнейших компаний, таких как естественные и государственные монополии. К сожалению, не имеется возможности говорить в этом контексте о госкорпорациях в их современном виде.
В связи с этим можно определенно утверждать, что естественная монополия, как экономический институт, является вполне рыночным явлением, обеспечивающим интересы не только населения, общества и государства в целом на всей территории Российской Федерации, но и государства на международном рынке, а также в сфере государственного суверенитета. Поэтому не вызывает сомнения тот факт, что данный институт должен быть сохранен, а государство должно принимать все меры — политические и нормативно-правовые, чтобы обеспечивать эффективность естественных монополий и реализацию ими своих функций в стандартизированных и понятных условиях для всех участников экономических процессов. Институт же госкорпораций является явно неудачным и его целесообразно менять.
С большой вероятностью, когда реально наступит этап оздоровления российской экономики и государственного управления, вопрос о госкорпорациях неизбежно будет решаться именно в предложенном ключе.
Список литературы
Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (с изменениями от 8 августа, 30 декабря 2001 г., 10 января, 26 марта 2003 г., 29 июня 2004 г., 31 декабря 2005 г., 4 мая, 29 декабря 2006 г., 18 октября, 8 ноября 2007 г., 25 декабря 2008 г.)
Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» (с изменениями от 10 января 1997 г., 7 января 1999 г., 29 декабря 2001 г., 24, 25 июля 2002 г., 2 ноября 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г., 16 октября, 29 декабря 2006 г., 20 апреля, 19 июля, 1 декабря 2007 г., 23 июля, 30 декабря 2008 г.)
Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (с изменениями от 31 марта 1999 г., 10 января 2002 г., 10 января 2003 г., 2 ноября 2004 г., 9 мая, 18 июля 2005 г., 24 июля 2007 г.)
Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (с изменениями от 20 августа, 29 декабря 2004 г., 20 октября 2005 г., 27 июля 2006 г., 13 марта 2007 г., 13 октября, 22 декабря 2008 г.)
Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» (с изменениями от 9 апреля 2009 г.)
Виньков А., Сиваков Д. Ренессанс на двоих // «Эксперт». 27 апреля 2009. № 16 (655).
Грицкова А., Екимовский А. Нулевые варианты // «Коммерсантъ». 9 сентября 2008. № 161 (3978).
Емельяненков А., По верфям стоять // «Российская газета». 12 марта 2009 г. № 4865.
Кудашкин В.В. Государственная монополия — основополагающий принцип деятельности в области военно-технического сотрудничества // Государство и право. — М.: Наука, 2000, № 12. С. 47–54.
Никольский А. $20 млрд под ружье // «Ведомости». 18 октября 2007 г. № 197 (1971).
Письменная Е., Рожков А. Зря помогали // «Ведомости». 6 мая 2009 г. № 81 (2351).
Птичкин С. Корпорация оборонки // «Российская газета». 10 июня 2008 г. № 4681.
Привалов А. О госкорпорациях // «Эксперт». 1октября 2007 г. № 36 (577).
Сванидзе М., Сванидзе Н. Медведев. М. — Амфора, 2008.
Сулакшин С.С., Вилисов М.В., Сазонова Е.С. и др. Государственный внебюджетный инвестиционно-кредитный фонд: восстановление монетизации и инвестиционная подкачка развития экономики России. — М.: Научный эксперт, 2008.
Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. и др. Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике. В 5 тт. Т. II. — М.: Научный эксперт, 2008.
http://www. ipem.ru
http://www. inventech.ru/
http://www. ural-chel.ru/
http://www. fondgkh.ru/
http://www. made4u.ru/
http://ads.rb.ru/
http://www. polit.ru/
http://www. rzd-partner.ru/
http://www. kremlin.ru/
http://www. council. gov.ru/
http://www. fas.gov.ru/
http://www.asv.org.ru
ttp://www.veb.ru
http://www.rusnano.com
http://www.fondgkh.ru/
http://www.sc-os.ru/
http://www.rostechnologii.ru
http://www.rosatom.ru/








2



Инвестиционные активы

Управляемые переменные

Оборудование;
Сооружения и здания;
Транспорт;
Технология; Технические средства управления производством и операционной деятельностью


Запасы сырья, материалов и комплектующих;
Энергоресурсы;
Запасы готовой продукции;
Денежные средства; Дебиторская задолженность.


Операционные активы

Материальные активы

Подсистема управления корпорации

Экономический механизм корпорации

Цели развития;
Планирование;
Управление;
Снабжение производством;
Сбытом;
Учет и контроль;
Диспетчирование;
Нормирование;
Техническое обслуживание;
Кооперация, специализация;
Внутрифирменное ценообразование;
Реструктуризация элементов корпорации для роста доходов, прибыли, снижения затрат;
Финансовое управление и инвестирование;
Аппарат управления отделениями, филиалами, фирмами, предприятиями.



Объем приобретения, продажи и аренды активов;
Распределение активов по выпуску продукции и услуг;
Объем выпуска каждой продукции, ее цена, постоянные и переменные затраты, выручка, сроки реализации продукции;
Прибыль и ее распределение по фондам.

Формирование инвестиционных программ;
Новое строительство;
Реконструкция, обновление оборудования и технологий;
Лизинг;
Прирост оборотных активов для увеличения масштаба производства;
Оборот объектов для инвестиций;
Выбор источников финансирования.

Потребители продукции и услуг

Поставщики материальных ресурсов

Производственный и управленческий персонал

Государственные интересы

Результаты для экономики

Государственные корпорации

Государственные интересы