Государственный земельный надзор как инструмент регулирования землепользования

Однако, стоит напомнить, как правило, идет занятие не земельного участка, а земель муниципальной и государственной собственности. В таком случае кадастровая стоимость не определена. Следовательно, в ряде случаев, как и прежде, не будут учитываться, как планировалось, индивидуальные особенности участка-объекта посягательства.
С увеличением штрафов повысилось и количество лиц, уклоняемых от проверок. В таком случае необходимо применение ст.19.4.1. КоАП РФ (Воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля). Кроме того, по этой же причине увеличился и процент обжалованных постановлений о назначении административного наказания.
Практика по выявлению административных правонарушений по ч .3 ст. 8.8 КоАП РФ Российской Федерации на сегодняшний день отсутствует. Изменение законодательства в сфере государственного земельного надзора действительно породило в данной области много вопросов, связанных с реализацией новых полномочий специалистами на местах. У должностных лиц возник ряд проблем с выявлением нарушений законодательства по факту. Проблематика заключается в том, что признаки неиспользования указанных земельных участков не установлены законодательством, не обозначены критерии, по которым можно с достоверностью, независимо от времени года, установить неиспользование участка для садоводства и огородничества. Имеется нормативная база только в отношении земель сельскохозяйственного назначения, попадающих под действия Федерального закона от 24.07.2002 года ФЗ-101 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», которую применяют в своей деятельности территориальные органы Россельхознадзора.
Исходя из анализа норм законодательства могут быть предложены следующие способы выявления нарушений:
При неиспользовании земельного участка, находящегося в дачном обществе, применять положения правовых актов, фиксирующих нарушение при нецелевом использовании земельного участка. Применение состава, связанного с неиспользованием земельного участка для дачного строительства, может быть неэффективным, так как на земельном участке жилое строение может быть возведено, при этом поверхность участка также может иметь на всей площади иную растительность (например, сорную траву), возможное наличие которой не предусмотрено Федеральным законом от 15.04.1998 №66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее – Закон об объединениях). На дачных земельных участках могут выращиваться исключительно плодовые, ягодные, овощные, бахчевых или иные сельскохозяйственные культуры и картофель.
При неиспользовании земельного участка под садоводство, огородничество применять положения правовых актов, фиксирующих нарушения, связанные с неиспользованием земельных участков, предназначенных для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях в случае, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом. При этом следует учесть, что Закон об объединениях предусматривает, что на садовом земельном участке могут также выращиваться плодовые, ягодные, овощные, бахчевые или иные сельскохозяйственные культуры и картофель. Любая иная растительность будет свидетельствовать о неиспользовании земельного участка, либо если имеются признаки частичного использования (возведено жилое строение или хозяйственные строения и сооружения, частично участок имеет посадки сельскохозяйственных культур), о нецелевом использовании земельного участка.
В связи с тем, что зачастую доказать предусмотренный законом срок неиспользования достаточно затруднительно, специалистам рекомендуется в таких случаях применять п. 1 ст. 8.8. КоАП РФ и истребовать от проверяемого представление доказательств, свидетельствующих об использовании земельного участка по назначению, в соответствии с разрешенным использованием. При этом ст.45 Земельного кодекса Российской Федерации трактует понятие ненадлежащего использования земельного участка, которое заключается как в нецелевом использовании, так и в неиспользовании для жилищного и иного строительства. Помимо этого, в некоторых случаях целесообразно в течение трех лет с момента выявления признаков нарушения ч.3ст.8.8 КоАП РФ взаимодействовать с органами местного самоуправления, с председателями дачных и садовых обществ, проводить мониторинг «неиспользуемых» земельных участков для формирования доказательной базы при установлении факта неиспользования таких земельных участков. Подтверждение факта ненадлежащего использования должно осуществляться ежегодно. При этом также необходимо принимать во внимание, что использование земельного участка под садоводство и огородничество носит, как правило сезонный характер. Подтверждение факта ненадлежащего использования осуществляется посредством фотографирования, получения свидетельских показаний членов общества, пользователей смежных участков, председателя общества, материалов муниципального контроля и материалов административного обследования.
Действующее законодательство не предусматривает возможность изъятия земельных участков при неиспользовании садового и огородного земельных участков в течение трех лет, только при нецелевом использовании. В соответствии с Законом об объединениях член садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения обязан использовать земельный участок по его целевому назначению, нести бремя содержания земельного участка, в течение трех лет освоить земельный участок. В случае целесообразности изъятия земельного участка (под садовые и огороднические цели) рекомендуется специалистам выявлять состав правонарушения, предусмотренный п. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.
Земельный участок, на котором расположено здание (строение, сооружение), принадлежащее гражданину или юридическому лицу на основании договора купли-продажи (дарения), используется правообладателем здания (строения, сооружения) и на указанный земельный участок не имеется правоустанавливающих документов (постановление о предоставлении, договор купли-продажи и тд.).
В соответствии с п. 1 ст. 35 Земельного кодекса Российской Федерации при переходе права собственности на здание (строение, сооружение), находящееся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием (строением, сооружением) и необходимой для их использования, на тех же основаниях и в том же объеме, что и прежний их собственник.
Таким образом использование чужого земельного участка на котором расположено здание не образует события административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и правообладатель здания не подлежит привлечению к административной ответственности.
Вместе с тем данные действия противоречат положениям ст. 26 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающим необходимость удостоверения в порядке, предусмотренном Законом №218-ФЗ, прав на земельный участок.
Пунктом 3 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность.
Законодательством Российской Федерации помимо административной и уголовной ответственности также установлена гражданская ответственность, предусматривающая возложение обязанности исполнить действия (воздержаться от действий) в целях соблюдения установленных обязательных требований законодательства.
Таким образом, в случае выявления правонарушения, выразившегося в использовании земельного участка на основании права, возникшего в силу закона, но без регистрации в установленном Законом №218-ФЗ права на земельный участок должностное лицо, уполномоченное на осуществление государственного земельного надзора, при проведении проверки отражает выявленное нарушение в акте, составляемом по результатам проверки, и выдает предписание об устранении выявленного нарушения требований законодательства Российской Федерации. При этом дело об административном правонарушении не возбуждается в связи с отсутствием события административного правонарушения (статья 24.5 КоАП РФ).
В садоводческом некоммерческом товариществе часть земельного участка земель общего пользования используется членом такого садоводческого товарищества на основании решения общего собрания без заключения соответствующего договора. Указанные действия являются нарушением требований, установленных ст. 25 Земельного кодекса Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки, предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Законом №218-ФЗ.
Пунктом 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности.
Подпунктом 2 пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что гражданские права и обязанности возникают из решений собраний в случаях, предусмотренных законом. Законодательством Российской Федерации не предусмотрено возникновение прав на земельные участки на основании общего решения членов садоводческого некоммерческого товарищества.
Статья 21 Федерального закона от 15.04.1998 №66-ФЗ определяет полномочие общего собрания членов садоводческого, огороднического или дачного объединения граждан. В частности, подпункт 10 пункта 1 статьи 21 вышеуказанного закона относит к полномочиям общего собрания принятие, в том числе решений о формировании и об использовании имущества объединения, о создании и развитии объектов инфраструктуры.
Совершение сделок от имени садоводческого, огороднического или дачного объединения граждан статьей 22 Федерального закона от 15.04.1998 №66-ФЗ отнесено к полномочиям правления садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан.
Таким образом, решение общего собрания членов садоводческого, огороднического или дачного объединения граждан, разрешающее использовать часть земельного участка общего пользования без заключения договора с правлением такого объединения, противоречит положениям ст. 25 Земельного кодекса Российской Федерации и образует событие административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ.
Следует отметить, что использование части земельного участка (земель общего пользования) на основании заключенного договора аренды земельного участка, субаренды земельного участка, безвозмездного пользования земельным участком, заключенных на срок до одного года, и не прошедших государственную регистрацию, не образует событие административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ.

2.2 Предложения по совершенствованию земельного законодательства

Хотелось бы внести следующие предложения по совершенствованию принципов и практики деятельности контрольно – надзорных органов в сфере земельных отношений.
Искоренение формального подхода к надзорной деятельности, который в большей степени ориентирован на количественные показатели надзорных мероприятий и применение штрафных санкций. Практика показывает, что такой подход неэффективен и не решает самую главную задачу государственного надзора – предотвращение нарушений действующего законодательства;
Правовое воспитание и формирование позитивного правосознания у населения в сфере земельного законодательства;
Обеспечения качества нормативно-правовой базы, регулирующей соответствующее направление надзора, либо контроля и их взаимодействия;
Оптимизация порядка проведения проверочных мероприятий и порядка привлечения к ответственности и формирование эффективных механизмов снижения барьеров посредством изменений Федерального закона № 294-ФЗ и КоАП РФ;
Создание условий для проведения государственного земельного и посредством технического оснащения, повышения материально базы, обеспечения штатной численности, качественного обучения специалистов, в том числе и проведение практических занятий; поднятие правового уровня должностных лиц, осуществляющих надзорные мероприятия;
Мотивация надзорных, контролирующих органов на качественное исполнение обязанностей за счет укрепления престижа надзорной деятельности и авторитета надзорных органов, а также за счет повышения денежного содержания;
Определить нормативно-правовыми актами правовой статус дежурной справочной карты, определить механизм централизованного систематического учета важнейших изменений, происходящих на местности и обеспечить полноценный доступ к ней должностных лиц, осуществляющих ГЗН.
Предусмотреть критерии надлежащего уведомления физических лиц, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При осуществлении проверочных мероприятий и рассмотрении дела об административном правонарушении.
Разработать и утвердить административный регламент по проведению проверок при осуществлении государственного земельного надзора в отношении физических лиц.
При неисполнении выданных предписаний органами, осуществляющими надзор, предусмотреть инициативу обращения в суды за собственниками земельных участков и иных заинтересованных лиц в целях принудительного устранения выявленных нарушений.
Усиление муниципального земельного контроля. Нормативно - правовыми актами установить ответственность за проведение муниципального земельного контроля.
Конкретизировать признаки неиспользования земельных участков. Предусмотреть нормативно - правовыми актами механизм осуществления мониторинга неиспользования земельных участков в рамках государственного земельного надзора
Изменить предмет административных правонарушений, указанных в ст.ст. 7.1, 8.8 КоАП РФ, а именно, предусмотреть ответственность как за занятие и использование (неиспользование) сформированных земельных участков, так и не сформированных земельных участков (использование земель) в целях осуществления государственного земельного надзора, в том числе и на землях государственной собственности в отношении которых не осуществлен государственный кадастровый учет.
Определить размеры штрафов для не сформированных земельных участков (земель), кадастровая стоимость которых не определена; дифференцировать размер штрафов в зависимости от назначения земельного участка.
Установить в правовых актах, регламентирующих порядок проведения надзорных мероприятий возможность проведения проверки не только в отношении физических, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но и в отношении земель, земельных участков или их частей. Таким образом, будет возможность осуществить проверку в отношении всех субъектов, осуществляющих деятельность на проверяемом земельном участке.
Предусмотреть в КоАП РФ критерии малозначительности правонарушения. При отсутствии критериев малозначительности применение ст. 2.9. КоАП РФ крайне затруднительно.
Необходимо определить главные направления, по которым должно двигаться дальнейшее изменение законодательства, регулирующего порядок осуществления государственного земельного надзора. Сохранение земель, их охрана для государства с самой крупной территорией в мире есть стратегически значимая задача. Здесь, как ни в какой другой сфере важно поддержания законности и правопорядка, включая пресечение на корню коррупции со стороны чиновников, являющейся не в последнюю очередь причиной нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации.
Изменить предмет административных правонарушений, указанных в ст.ст. 7.1, 8.8 КоАП РФ, а именно, предусмотреть ответственность как за занятие и использование (неиспользование) сформированных земельных участков, так и не сформированных земельных участков (использование земель) в целях осуществления государственного земельного надзора, в том числе и на землях государственной собственности в отношении которых не осуществлен государственный кадастровый учет.
Определить размеры штрафов для не сформированных земельных участков (земель), кадастровая стоимость которых не определена; дифференцировать размер штрафов в зависимости от назначения земельного участка.
Предусмотреть в КоАП РФ критерии малозначительности правонарушения. При отсутствии критериев малозначительности применение ст. 2.9. КоАП РФ крайне затруднительно.
Необходимо определить главные направления, по которым должно двигаться дальнейшее изменение законодательства, регулирующего порядок осуществления государственного земельного надзора. Сохранение земель, их охрана для государства с самой крупной территорией в мире есть стратегически значимая задача. Здесь, как ни в какой другой сфере важно поддержания законности и правопорядка.












ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В данной работе в первой главе была рассмотрена предмет государственного земельного надзора и способы его осуществления, описана роль государственного кадастра недвижимости в осуществлении функции ГЗН. В соответствии с целью работы проведено исследование правового регулирования государственного земельного надзора с проведением анализа фактических возможностей его применения и разработки рекомендаций по повышению его эффективности. Так же затронуты социальные аспекты ГЗН.
Во второй главе приведен сравнительный анализ показателей эффективности ГЗН в городе Новосибирск за последние четыре года:
— устраняемость допущенных нарушений;
— количество наложенных и взысканных штрафов;
— обоснованность вынесенных постановлений;
— структура выявленных нарушений;
— исполняемость вынесенных предписаний;
— выполняемость планов проверок;
Освещены новые законопроекты в сфере земельного надзора. Третья глава посвящена предложениям, направленным на повышение результатов эффективности и совершенствования практики ГЗН. Можно сделать вывод, что на сегодняшний день государственный земельный надзор в Российской Федерации находится только в начальной стадии своего развития. Существующие нормативно-правовые акты, Федеральные законы не решает самую главную задачу государственного надзора – предотвращение нарушений действующего законодательства. Преобразования, происходящие в России без надлежащего социального, экономического, экологического и правового обоснования, не способствуют снижению допускаемых нарушений требований Земельного законодательства.


СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) 30 ноября 1994 года №51-ФЗ;
Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2001 №136-ФЗ (в редакции от 03.07.2016)// Российская газета – №211-212.-30 октября 2001 года;
Земельный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 25.04.1991 N 1103-1) (ред. от 24.12.1993);
Карпик А.П., Ветошкин Д. Н. Архипенко О. П. Анализ современного состояния государственного кадастра недвижимости в России;
Клюшниченко В.Н. , Тимофеева Н.В. Земельный кадастр;
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 23.04.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 14.05.2018);
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (от 21.07.2014 №11-ФКЗ)//СЗ РФ 1993. – №4. Ст.445;
Митрофанова Н. О. Современное состояние государственного кадастрового учета объектов капитального строительства на территории Алтайскому краю;
Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) 31 июля 1998 года №146-ФЗ;
Ответы на вопросы о практике применения судами кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, жилищного и земельного законодательства, иных федеральных законов (утверждены Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2005 года;
Положение об Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю, утвержденное приказом Росреестра от 30.05.2016 № П/0263;
Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»;
Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 №489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;
Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2011 № 1248 «О внесении изменений в правила подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489»;
Постановление Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 (ред. от 08.09.2017) "Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2017);
Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 №806 (ред. от 19.02.2018) "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты правительства Российской Федерации»;
Постановление Правительства РФ от 18.03.2015 №251 «Об утверждении Правил проведения административного обследования объектов земельных отношений»;
Постановление Правительства РФ от 26.12.2014 №1515 «Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль»;
Приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 30 января 2012 г. N 96 г. Москва "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земельных участков сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов";
Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 20.06.2015 № 486 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;
Решение Верховного суда Российской Федерации от 10.03.2010 года Извлечение из Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за 4 квартал 2009 года, утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 10.03.2010;
Сайт Росреестра [Электронный ресурс]. Режим доступа: ttps://rosreestr.ru;
Труханов А. Э. Анализ современного состояния государственного кадастрового учета объектов недвижимости // Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2013.
Федеральный закон "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 08.03.2015 №46-ФЗ;
Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27.07.2004 №79-ФЗ;
Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 № 294-ФЗ;
Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" от 02.05.2006 №59-ФЗ;
Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" от 15.04.1998 №66-ФЗ;
Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24.07.2002 №101-ФЗ;
Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости».









2