Прогнозирование развития муниципальных услуг в РФ и зарубежом

Вышеуказанные принципы, направленные на обеспечение истинного самоуправления регионов и муниципалитетов, не позволяют забывать о солидарности, которую необходимо проявлять для обеспечения экономического и социального единства на всех уровнях территориального деления государства. Граждане ожидают проявления понимания по отношению к регионам и муниципальным образованиям, которые могут переживать трудности из-за перемен экономической конъюнктуры, снижения экономической активности, изменений в социальной сфере, например, из-за притока населения или вследствие природных катаклизмов. Важно суметь противостоять возникающим трудностям: в рамках муниципалитета, региона, государства. Однако такая солидарность, как считают в КМРВЕ, проявляемая добровольно и на четко определенных условиях, не должна мешать здоровым в экономическом плане территориальным образованиям предпринимать дополнительные усилия и потворствовать застарелой привычке некоторых образований попросту пользоваться плодами перераспределения средств.
В середине 1990-х гг. активизировался процесс развития местного самоуправления в Венгрии. Г. Зупко в статье «Новые тенденции в местном управлении» подчеркивает, что местному самоуправлению предстоит существенным образом повысить эффективность функционирования, обновить формы и методы своей работы. Речь идет об организационной реформе местного самоуправления, муниципалитетов, о внедрении стратегического планирования. Стратегическое планирование предусматривает:
– определение задач территории, основных проблем, потребностей развития, запросов граждан; измерение уровня предоставления услуг (т. е. выполнения муниципальных задач);
– определение целей в различных профессиональных сферах, оценка затрат;
– подсчет финансовых ресурсов, анализ их состояния, прогноз на будущее;
– согласование потребностей и ресурсов, определение приоритетов основных целей.
По мнению автора, на основе стратегического планирования местные органы самоуправления составляют план на весь избирательный период. На базе концепции, которая рассчитана на длительный период, представительный орган муниципалитетов формирует бюджет. Для подготовки плана бюджета, как отмечает Г. Зупко, важно изучить потребности граждан для формирования услуг. Основными типами услуг, предоставляемых органами местного самоуправления в Венгрии, являются:
– общие обязательные, гарантируемые всем услуги;
– специфические обязательные, связанные с определенной общественной группой услуги;
– услуги, выбираемые потребителем (добровольно взятые на себя учреждением-поставщиком).
При этом органы местного самоуправления Венгрии активно используют методы маркетинга.
О том, как сегодня в Польше и в ряде других стран Восточной Европы выглядит система местного самоуправления, можно проследить на материалах табл. 2.
Данные табл. 1 позволяют сравнить размеры соответствующих стран, системы, к которым они относятся, и размеры базовых административных единиц государственного устройства.

Таблица 2
Страны/группы систем Число административных единиц Население муниципалитетов (среднее) 1. Объединенные системы Литва 56 66 900 Македония 34 59 822 Словения 62 32163 Болгария 279 30367 2. Необъединенные системы Чешская Республика 6196 1667 Словакия 2853 1845 Венгрия 3130 3315 Латвия 568 4517 Украина 10 915 4773 3. Системы с очень ограниченной интеграцией Белоруссия 1691 6067 Румыния 2949 7735 Албания 360 8798 Польша 2459 15623 4. Федеральные системы Российская Федерация около 26 000 5719
Многие страны Центральной и Восточной Европы являются относительно малыми. В этой ситуации большие регионы могли бы выдержать «конкуренцию» со стороны центрального правительства, тогда как маленькие региональные образования не в состоянии ответить на вызов децентрализации. Однако такая ситуация разрешается через более близкое сотрудничество между правительствами мезоуровня и центральным правительством.
Подобные функции выполняют органы местного самоуправления и в других странах.
В заключение хотелось бы обратить внимание на такое направление реформирования местного самоуправления, как создание и активизация деятельности собственных правоохранительных органов в зарубежных муниципальных образованиях. Вот несколько примеров.
Во Франции в муниципальной милиции служа: около 90 тыс. жандармов. Они выполняют следующие функции:
– предотвращение массовых беспорядков в местах скопления людей;
– административный контроль;
– осуществление ежедневного порядка.
Полицейские являются муниципальными служащими, но они также имеют статус военнослужащих.
Прежде чем попасть на службу в муниципальную полицию, претенденты проходят конкурсный отбор по категориям (С, Б, А, категория С — самая низкая). Затем год стажировки при мэрии.
Зарплату полицейским платит коммуна, государство не предоставляет никакой помощи.
Муниципальная полиция контролируется мэром и генпрокурором. Если мэр считает, что полиция не соответствует заданным критериям, то он может принимать меры от замечания до строгого высказывания, но для увольнения необходимо согласие префекта или прокурора.
С 1995 г. мэр участвует в мероприятиях по установлению правопорядка. Он может быть привлечен начальником муниципальной полиции на роль координатора.
Полицейский обладает довольно широкими правами. Скажем, в случае неправильной парковки автомобиля он может сам принять решение и наложить штраф Что касается преступлений, то полицейский должен их предотвращать. Если же преступление произошло, полицейский должен вмешаться, но затем преступник передается в прокуратуру, а полицейский выступает как свидетель.
Подготовка кадров для муниципальной полиции ведется на муниципальном уровне.
Наряду с муниципальной полицией во Франции есть полиция национальная. Между этими службами налажено четкое и слаженное сотрудничество. Общество поддерживает муниципальную полицию.
В Германии существуют криминальная полиция и охранная полиция. Компетенция земельной полиции очень широка, но муниципальная полиция ближе к обществу.
Муниципальная полиция выполняет функции, которые не указаны в уголовном праве:
– контроль за транспортом (парковки, скоростной режим);
– контроль за общественными собраниями;
– контроль за предпринимательской деятельностью;
– контроль за предприятиями общественного питания;
– выселение из квартир и т. д.
Например, в Лейпциге полиция занимается вопросами иностранцев (въездные и выездные визы), коммерсантов без офисов, нелегальными фирмами, контролирует ввоз товаров и выполнение закона о ношении огнестрельного оружия, а также регистрирует транспортные средства, выдает водительские удостоверения, контролирует частный таксомоторный парк и провоз спецгрузов.
Служба правопорядка, контролирующая движение, состоит из 360 сотрудников, имеющих особую униформу. Город разделен на инспекторские сектора. Группа внутри сектора занимается мелкими дорожно-транспортными происшествиями, ведет контроль за стоянками. Эта служба (в отличие от других, которые содержатся за счет и федеральных, и собственных средств), финансируется из местного бюджета — за счет собранных штрафов. В прошлом году на штрафах полиция заработала 300 тысяч долларов.
Полиция города Лейпцига имеет шесть отделов с различной специализацией. Руководители этих отделов подчиняются мэру. Конкретные мероприятия планируются и проводятся под руководством начальника ведомства по охране порядка и начальника полиции. Сотрудники муниципальной полиции — муниципальные служащие. Как правило, все они имеют юридическую подготовку. Оплата труда полицейских осуществляется по тарифной сетке, единой для всей Германии.
Муниципалитет пользуется исключительным правом установления численного состава муниципальной полиции.
Согласно швейцарскому законодательству, за общественную безопасность отвечают кантоны, в ведении которых находится полиция.
Все кантоны (их в Швейцарии 26) разбиты на общины (коммуны). Это уровень местного самоуправления.
Каждый город любой величины и значения должен иметь собственные средства для обеспечения порядка. Для этого ему необходима собственная полиция.
Кантональное законодательство о полиции дает муниципальным властям полномочия по управлению местной полицией. Закон предусматривает, что коммуны сами должны содержать муниципальную полицию, изыскивать средства для набора и обучения сотрудников, выплаты им зарплаты. При этом муниципальная полиция ориентирована на потребности местных властей.
В Швейцарии муниципальный полицейский подчинен органам местного самоуправления и независим от центра (если приказ вышестоящего начальника незаконен или некорректен, то муниципальный полицейский может его не выполнить).
Сейчас свыше ста органов местного самоуправления, прежде всего — городские, имеют свои полицейские службы.
Нет единой организационной формы и единого порядка в наделении муниципальных полицейских органов полномочиями. Формы организации и компетенция муниципальной полиции варьируются и могут очень сильно отличаться в разных муниципалитетах.
Требования к городской полиции:
– профессиональное управление, обучение и оснащение;
– разграничение компетенции городской и кантональной полиции;
– каждый муниципальный орган финансирует полицию настолько, насколько это предполагается законом;
– работа городской полиции должна координироваться с задачами муниципальных органов.
Муниципальная полиция выполняет задачи, связанные с обеспечением порядка на дорогах и в городе. Лишь некоторые города имеют собственную уголовную полицию.
В Сант-Галлене полиция выполняет следующие задачи: обеспечение безопасности; контроль на дорогах; контроль на стоянках; расследование уголовных дел.
Связь с населением полиция города обеспечивается через так называемых контактных служащих. Город разбит на восемь контактных районов, в каждом из которых есть один работник, решающий все проблемы населения в сфере охраны общественного порядка. Информация поступает из первых рук и передается дальше. Полиция регулярно отчитывается о принятых мерах перед населением.
Очень важен и локальный аспект. Собственная полиция знает своих граждан и ориентируется на местности. Контакт с населением предполагает, что полицию всегда можно оповестить, вызвать сразу на место происшествия.
Одно из направлений в работе полиции Сант-Галлена — борьба против употребления наркотиков. Она предусматривает такие меры, как профилактика, оказание первой помощи, терапия. Установлен строгий контроль за торговлей наркотиками.
Полиция города имеет список потенциальных мест, где могут случаться происшествия (парки, подземные переходы, лифты, туалеты). Статистика и данный список являются основой для планирования оперативной готовности.
Заключение

В ходе проделанной работы можно сделать вывод, что муниципальное управление возникло в результате относительного обособления и интеграции интересов жителей поселений для реализации этих интересов и связано с появлением специфического вида управленческого труда, нацеленного на удовлетворение потребностей территориальных сообществ. При помощи муниципального управления обеспечиваются все основные условия жизнедеятельности и потребности населения.
Учитывая роль и место местного самоуправления в реализации перехода России к устойчивому развитию, развитие МСУ должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства.
Через организацию современного муниципального управления возможно создание и разумное использование ресурсной базы, других механизмов развития территорий, более эффективное владение муниципальной собственностью, прямое участие каждого жителя муниципального образования в формировании благоприятного социального пространства.
Реализация современных принципов организации МСУ на основе традиций российской муниципальной школы не только гарантирует становление и развитие демократических традиций в обществе, но и обеспечивает устойчивое социально-экономическое развитие страны.
Так же сделаем вывод, что каждый уровень публичной власти – федеральный, региональный, местный – обладают законодательно определёнными полномочиями в сфере правового регулирования МСУ. Принятые на каждом из названных уровней правовые акты в сфере муниципального права, являются источниками современного российского муниципального права.
Муниципальный правовой акт представляет собой решение, принятое непосредственно населением муниципального образования, либо органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Утверждённый органом муниципальной власти, он получает документально оформление и после официального опубликования становится обязательным для исполнения на территории муниципального образования.
Устав МО является актом высшей юридической силы на территории МО, имеет прямое действие и применяется на всей территории МО. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
В случае, когда изменения и дополнения в Устав МО изменяют структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, они вступают в силу только для органов МСУ следующего созыва.
Порядок осуществления правотворческого (нормотворческого) процесса в муниципальном образовании, в том числе процедура принятия правового акта, должны быть определены Уставом муниципального образования, либо отдельным правовым актом представительного органа МСУ – регламентом.
Представительный орган муниципального образования правомочен принимать проекты нормативных актов при наличии кворума (присутствие на заседании определенного количества депутатов, предусмотренного уставом муниципального образования, либо Регламентом, либо же иным документом, регулирующим порядок деятельности представительного органа). Порядок вступления Муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Правотворческий процесс можно представить как технологию – совокупность и последовательность отдельных операций (стадий, этапов), приводящих к заданной цели – установлению (изменению, отмене) какой-то нормы права. Каждой стадии процесса соответствует определенный набор участников нормотворческого процесса.
В ходе проделанной работы были сделаны выводы, которые позволяют нам предложить рекомендации для «здорового» развития муниципальных услуг.
1. Разрешить обозначенные противоречия предлагается путем четкого законодательного регулирования процедур большего числа возможных видов преобразования муниципальных образований.
2. Актуально и правовое регулирование обратного процесса – разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения.
3. Как обязательные условия для инициирования процедуры логично предусмотреть следующие обстоятельства:
– на территории городского округа находятся не менее 3 различных населенных пунктов;
– в самом городе проживает менее ½ (вариант – 1/3, ¼ части) населения муниципального образования либо территория города составляет менее ½ (вариант – 1/3, ¼ части) территории муниципального образования. Поскольку основным сдерживающим фактором здесь служит процесс голосования, логично предусмотреть альтернативу, чтобы не ущемить интересы территориально разбросанных и слабо связанных с ядром, но несопоставимых с ним по численности жителей, населенных пунктов
4. Целесообразно закрепить в Федеральном законе №131-ФЗ и иные формы преобразования муниципальных образований:
– объединение (двух и более городских округов) – актуально в случае срастания городов в единую урбанизированную территорию;
– разделение городских округов на два и более муниципальных образований (например, при появлении городов-дублеров, вполне сопоставимых с ядром существующего городского округа по масштабам, инфраструктурной обеспеченности и самодостаточности;
– объединение имеющих общие границы поселений различных муниципальных районов (с отнесением нового муниципального образований к территории одного из районов по выбору населения).
– изменение статуса городского поселения на сельское и наоборот, а также создания новых поселений на межселенных территориях.
5. Запустить процесс подобных преобразований на федеральном уровне также возможно далеко не сразу. Подготовительная работа здесь должна включать:
– подготовку и принятие пакета изменений и дополнений в законы, предмет регулирования которых затрагивает подобная реформа – речь идет далеко не только о Федеральном законе №131-ФЗ, но и о значительном массиве нормативных актов самых разных отраслей;
– расчет потребности в финансовом обеспечении работы каждого уровня публичной власти применительно к каждой из систем организации местного самоуправления (одноуровневой, двухуровневой), разработка оптимальных моделей распределения доходных источников местных бюджетов применительно к каждой из таких систем;
– определение федеральным законодателем единых принципов административно-территориального устройства – без этого высоки риски неэффективного управления на субрегиональном уровне;
– выбор вариантов решения проблемы межселенных территорий, учитывая конституционную невозможность отказа от осуществления местного самоуправления на заселенных территориях;
– проработку оптимальных моделей управления первичной медициной и общим образованием, состыковка принципов совершенствования организации местного самоуправления с направлениями реформирования данных отраслей социальной сферы;
– синхронизация изменений с очередным электоральным циклом в районах (что предполагает, что их реализация возможна только в среднесрочной перспективе).
6. Предлагается разрешить образование внутригородских поселений в пригородной зоне городских округов (т.е. за рамками собственно города) в случаях:
а) использования описанной выше процедуры преобразования муниципального района в городской округ: здесь бывшие поселения (кроме центрального городского поселения) могли бы сохранить свою автономию по вопросам, которые эффективнее решать в локальном масштабе (например, благоустройство территорий) – подобного рода конструкция предлагалась, скажем, на экспертных и фокус-группах с участием представителей города Сортавала в Республике Карелия;
б) приобретения статуса внутригородского поселения населенным пунктом (группой сопредельных населенных пунктов), которые сегодня уже отнесены к территории существующего городского округа. Образование внутригородского поселения здесь должно допускаться только в случае, если такая возможность поддержана представительным органом городского округа. Это важно для обеспечения единства городского пространства, соблюдения общих интересов городского округа.
7. Формирование городских агломераций требует кооперации усилий муниципальных образований, территории которых входят в агломерации. Мировая практика показывает, что наиболее распространенной формой управления городскими агломерациями является организация межмуниципального сотрудничества. В России существующая практика межмуниципальной кооперации свидетельствует скорее о невостребованности данного института, чем о его эффективном использовании: прецеденты эффективной организации договорного сотрудничества агломерированных муниципалитетов единичны (в качестве такового отмечается, например, партнерство Твери, Калининского и Рамешковского района Тверской области).
Формат межмуниципального сотрудничества урегулирован в Федеральном законе №131-ФЗ в виде достаточно общей рамки, что формально делает его вполне применимым к организации взаимодействия сопредельных муниципалитетов с интенсивными хозяйственными, трудовыми и культурно-бытовыми связями. Однако отсутствие четко прописанных в законе форм и процедур сотрудничества не способствует развитию данного института.
В связи с этим также предлагается усилить законодательную регламентацию межмуниципального сотрудничества (скажем, обозначить в законе основные формы договоров (соглашений) о сотрудничестве, их существенные условия, порядок работы совместных дирекций и иных органов межмуниципальной кооперации, механизм создания и деятельности межмуниципальных организаций).

Список использованных источников

Бабун Р. Современные проблемы местного самоуправления / Муниципальная власть, 2008, №4. С. 52
Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие. - СПб: Питер, 2005.
Берец И. Совершенствование организации и функционирования системы местного самоуправления // Госслужба. М.; 1996.
Веклер Ф. Пути развития местных органов самоуправления. / Государственная служба. М., 1996.
Глазычев В.Л., Стародубровская И.В. и др. Челябинская агломерация: потенциал развития. Челябинск, 2008. 27 с.
Зупко Г. Новые тенденции в местном самоуправлении // Государственная служба. Тенденции развития / Реферативный сб. РАГС. Вып. 17. М., 1997.
Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: Учебное пособие. Изд. 2-е, перераб. и доп. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2005. – 352 с.
Истомин Е.П. Россия, кто мы? – СПб.: ООО «Андреевский издательский дом», 2006, 48 с.
Итоговый документ «круглого стола» на тему «Основные направления совершенствования законодательства Российской Федерации в целях обеспечения социально-экономического развития российских регионов». Москва, 16.10.2008 г.
Кирсанов С.А., Ошурков А.Т., Истомин Е.П., Резанов Л.В. Муниципальное управление: эффективность муниципального менеджмента. Учебник. – СПБ.: ООО «Андреевский издательский дом», 2008 – 317 с.
Мильнер Б.З. Теория организации: Учебник. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2006. – 558 с.
Попов С.А. Стратегический менеджмент: видение – важнее, чем знание: Учеб. пособие. – М.: Дело, 2006. – 352 с.
Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд. – СПб.: Питер, 2005. – 336 с.
Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития
Система государственного и муниципального управления: Учебник/ Под общ. Ред. Г.В.Атаманчука. - М.: Изд-во РАГС, 2005.
Смирнягин Л. Трудное будущее российских городов // Pro et contra, 2007, № 1. С. 59
Сокол Д. Децентрализация в странах Центральной и Восточной Европы в свете интеграционных процессов в Европейском Союзе. // Муниципальная экономика. 2003. № 3.
Стародубровская И., Славгородская М., Миронова Н. Муниципальная реформа в 2007 году. М., 2008.
Трояновский В.М. Разработка управленческого решения: Учебное пособие. – М.: Издательство РДЛ, 2006. – 208 с.
Центральная база статистической информации Федеральной службы государственной статистики России на 01.01.2008 г.

Кирсанов С.А., Ошурков А.Т., Истомин Е.П., Резанов Л.В. Муниципальное управление: эффективность муниципального менеджмента. Учебник. – СПБ.: ООО «Андреевский издательский дом», 2008 – 317 с.
Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие. -СПб: Питер, 2005.
Система государственного и муниципального управления: Учебник/ Под общ. Ред. Г.В.Атаманчука. - М.: Изд-во РАГС, 2005.
Стародубровская И., Славгородская М., Миронова Н. Муниципальная реформа в 2007 году. М., 2008.
Наиболее яркий пример такого совпадения проявляется, когда на сходе жители поселения сами принимают решения «в отношении самих себя» (решения о строительстве общественных зданий, прокладке коммуникаций, организации выпаса домашнего скота и т.п.).
Кирсанов С.А., Ошурков А.Т., Истомин Е.П., Резанов Л.В. Муниципальное управление: эффективность муниципального менеджмента. Учебник. – СПБ.: ООО «Андреевский издательский дом», 2008 – 317 с.
По данным Центральной базы статистической информации Федеральной службы государственной статистики России на 01.01.2008 г.
Глазычев В.Л., Стародубровская И.В. и др. Челябинская агломерация: потенциал развития. Челябинск, 2008. С. 27.
Смирнягин Л. Трудное будущее российских городов // Pro et contra, 2007, № 1. С. 59
Стародубровская И., Славгородская М., Миронова Н. Муниципальная реформа в 2007 году. М., 2008.
Итоговый документ «круглого стола» на тему «Основные направления совершенствования законодательства Российской Федерации в целях обеспечения социально-экономического развития российских регионов». Москва, 16.10.2008 г.
Как показано выше, социально-экономическую и демографическую дифференциацию территорий нельзя рассматривать одномерно, только по линии «город – деревня». Тем не менее, основной вектор расслоения все же таков, и это нельзя не учитывать.
Рассматриваемые модели являются идеальными типами. На практике многие элементы могут существенно отличаться от классического «образа». Так, сегодня Великобритания, ставшая истоком формирования англосаксонской модели – одна из самых централизованных в части местного самоуправления стран Западной Европы.
Бабун Р. Современные проблемы местного самоуправления / Муниципальная власть, 2008, №4. С. 52
Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития
Веклер Ф. Пути развития местных органов самоуправления. / Государственная служба. М., 1996. Вып. II; Берец И. Совершенствование организации и функционирования системы местного самоуправления // Госслужба. М.; 1996. Вып. II; Зупко Г. Новые тенденции в местном самоуправлении // Государственная служба. Тенденции развития / Реферативный сб. РАГС. Вып. 17. М., 1997.
Сокол Д. Децентрализация в странах Центральной и Восточной Европы в свете интеграционных процессов в Европейском Союзе. // Муниципальная экономика. 2003. № 3.
Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: Учебное пособие. Изд. 2-е, перераб. и доп. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2005. – 352 с.












40