Особенности проведения муниципальных выборов в России

Такой вывод представляется неправомерным по следующим основаниям.
Запрет на совмещение обязанностей государственных или муниципальных служащих с полномочиями депутатов представительных органов государственной власти или местного самоуправления является одновременно и запретом на совмещение полномочий депутатов указанных органов с обязанностями государственных или муниципальных служащих. Это следует из симметричности понятия "совмещение" как одновременного осуществления двух функций. Совмещение полномочий депутата с обязанностями государственного (муниципального) служащего противоречит нормам федеральных законов об основах государственной (муниципальной) службы, поскольку всегда означает одновременное совмещение обязанностей государственного (муниципального) служащего с полномочиями депутата.
Таким образом, нормы федеральных законов о запрете государственным и муниципальным служащим совмещения их обязанностей с полномочиями депутатов являются одновременно нормами о статусе государственных (муниципальных) служащих и о статусе депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации, представительных органов местного самоуправления. При этом тот факт, что норма о статусе депутатов представительных органов установлена не специальным законом об их статусе, а иным федеральным законом, не влечет каких-либо ограничений в ее применении.
Более сложным является вопрос о последствиях нарушения этих норм федеральных законов о статусе депутатов представительных органов. Они различны для нарушений в виде избрания государственного (муниципального) служащего депутатом представительного органа или назначения депутата представительного органа на должность государственной (муниципальной) службы без сложения не соответствующих вновь приобретенному статусу полномочий и для нарушений в виде длящегося совмещения полномочий депутата представительного органа с полномочиями государственного или муниципального служащего, возникшего ранее, до введения в действие норм законодательства о запрете на совмещение полномочий депутата с обязанностями государственного (муниципального) служащего.
Обязательность отказа соответствующей избирательной комиссией в регистрации лица, занимающего должность государственного (муниципального) служащего, в качестве избранного депутатом представительного органа в случае, если он не сложил до момента регистрации указанную должность, основана на следующих нормах федерального законодательства. Согласно части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать законы. При этом в соответствии с системным толкованием норм Конституции Российской Федерации под нарушением закона следует понимать как действия, прямо запрещенные законом, так и действия, непосредственно создающие правовое состояние, не соответствующее закону.
Таким образом, избирательные комиссии не вправе регистрировать в качестве избранных депутатов представительных органов лиц, не сложивших обязанности государственных (муниципальных) служащих, поскольку именно действия по регистрации создают правовое состояние совмещения обязанностей государственных (муниципальных) служащих с полномочиями депутатов представительных органов, противоречащее статье 11 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и статье 11 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Кроме того, толкование пункта 2 статьи 28 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" позволяет сделать вывод, что предусмотренная им норма о необходимости представления в избирательную комиссию кандидатом в депутаты обязательства о сложении им в случае избрания полномочий, несовместимых со статусом депутата, может служить конкретным основанием для отказа в регистрации избранного депутата при невыполнении им указанной обязанности.
При этом, однако, требует урегулирования правовая коллизия, существующая между положениями статьи 40 приложения к Федеральному закону "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", предусматривающими отказ соответствующей избирательной комиссии в регистрации избранных депутатов в случае невыполнения последними обязанности сложить несовместимые со статусом депутата полномочия, и статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающей начало срока осуществления полномочий депутата представительного органа местного самоуправления и члена иного выборного органа местного самоуправления со дня его избрания, а выборного должностного лица местного самоуправления - со дня вступления его в должность, независимо от сложения ими указанных полномочий, а также положениями статей 55 - 60 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", определяющими полномочия избирательных комиссий только по составлению протоколов об итогах голосования (итогах выборов) и их опубликованию, но не по регистрации избранных депутатов.
Для устранения указанных противоречий необходимо, как уже отмечалось, расширить предмет законодательства о выборах по сравнению с предметом регулирования Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Аналогичны изложенным и основания для досрочного прекращения решением представительного органа или суда полномочий депутата представительного органа в связи с замещением им должности государственного (муниципального) служащего. В соответствии с приведенным выше толкованием конституционной нормы об обязанности каждого соблюдать законы бездействие органов государственной власти и органов местного самоуправления является нарушением закона также в двух случаях: когда оно прямо запрещено законом или когда оно непосредственно допускает возникновение правового состояния, не соответствующего закону.
В данном случае бездействие органов государственной власти или органов местного самоуправления (невыполнение действий по досрочному прекращению полномочий депутата) также непосредственно допускает возникновение правового состояния, не соответствующего закону. Следовательно, основанными на федеральном законодательстве следует считать и действия исполнительных органов или суда по прекращению полномочий лица, совмещающего указанные выше функции, как государственного (муниципального) служащего, поскольку это прямо предусмотрено ст. 25 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и ст. 20.1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", и действия представительных органов или суда по досрочному прекращению полномочий этого лица как депутата.
По мнению автора, при рассмотрении подобного судом решение в том или ином варианте должно быть вынесено судом в зависимости от заявленного требования, а при отсутствии последнего суд должен по собственной инициативе в качестве действия по прекращению нарушения закона в соответствии со статей 195 Гражданского процессуального кодекса РСФСР принять решение о прекращении указанным лицом полномочий, имевшихся у него ранее, исходя из сознательного характера приобретения им новых полномочий, предполагающего понимание необходимости сложить прежние полномочия. Исходя из этого, представляется неправомерным приведенное в указанном обзоре практики Верховного Суда Российской Федерации решение Ярославского областного суда, ограничившегося отказом в удовлетворении требования обязать Государственную Думу Ярославской области прекратить полномочия девяти ее депутатов, совмещаемые с полномочиями муниципальных служащих, и не обязавшего исполнительный орган местного самоуправления уволить указанных лиц с должностей муниципальной службы, а самих этих лиц - прекратить не соответствующее федеральному законодательству совмещение полномочий.
Иную правовую оценку следует дать ситуациям длящегося совмещения полномочий депутата и государственного (муниципального) служащего, возникшего до его запрещения законом. В этом случае бездействие соответствующего представительного органа (несовершение действий по досрочному прекращению полномочий депутата) непосредственно не создает правового состояния, не соответствующего закону, поскольку такое состояние уже существует. Следовательно, представительный орган в этой ситуации не вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий депутата. Поэтому в данном случае обязанность прекратить не соответствующее закону состояние совмещения полномочий лежит на исполнительном органе, которому законодательство о государственной (муниципальной) службе прямо предписывает освободить государственного (муниципального) служащего от соответствующей должности при отказе или уклонении его от сложения полномочий депутата. Соответствующее решение обязан также принять суд, как уже указывалось, независимо от того, какое требование имеется в заявлении о признании такого совмещения полномочий незаконным.
Анализ практики Верховного Суда Российской Федерации позволяет также сделать вывод о возможности принятия основанного на нормах федеральных законов решения соответствующего представительного органа или суда о досрочном прекращении полномочий депутата даже при толковании срока возникновения полномочий депутата как дня голосования.
Признание выборов недействительными как последствие неисполнения избранным кандидатом установленной законом субъекта Российской Федерации обязанности сложения полномочий, несовместимых со статусом депутата представительного органа, применяется в судебной практике, как отмечено в обзоре практики Верховного Суда Российской Федерации, независимо от срока наделения избранного кандидата полномочиями депутата (то есть от того, понимается под днем избрания день голосования или день установления результатов выборов) и от наличия в законе субъекта Российской Федерации норм о регистрации избранного кандидата в качестве депутата.
Таким образом, достаточным основанием для применения указанных последствий, согласно практике Верховного Суда Российской Федерации, признается наличие в законе субъекта Российской Федерации норм об обязанности избранного лица сложить полномочия, несовместимые со статусом депутата представительного органа. Это основание, безусловно, влечет названные последствия, поскольку в соответствии с общими принципами права любые незаконные действия должны влечь для осуществляющего их лица последствия, соразмерные характеру нарушения закона.
Однако считать данное основание единственным неправомерно, так как обязанность избранного кандидата сложить несовместимые со статусом депутата полномочия установлена вышеупомянутыми положениями пункта 2 статьи 28 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусматривающими необходимость представления в избирательную комиссию лицом, реализующим свое пассивное избирательное право, обязательства о сложении им в случае избрания полномочий, несовместимых со статусом депутата.
Следовательно, необходимость признания выборов недействительными в случае отказа или уклонения избранного кандидата от сложения полномочий, несовместимых со статусом депутата представительного органа, в том числе полномочий государственного (муниципального) служащего, обусловлена вышеуказанными нормами федеральных законов даже при условии начала срока полномочий депутата со дня голосования, по результатам которого он признан избранным, и не зависит от наличия соответствующих норм в законах субъектов Российской Федерации.

Заключение
Подводя итоги, следует отметить значительное влияние местных выборов на становление и развитие общенационального электорального процесса. На местном уровне зародились и были "опробованы" многие элементы избирательной процедуры - выдвижение кандидатов, письменное голосование, повторные выборы и т.п. В данном аспекте местные выборы выполняли двойственное назначение. С одной стороны, именно на местном уровне зародились многие новации, позднее адаптированные общенациональным законодательством и практикой. С другой стороны, местные выборы могли выполнять роль своеобразного "испытательного полигона", посредством которого опробовались нововведения в избирательном процессе, с тем чтобы опытным путем отработать наилучшие способы и формы их реализации и использования в общенациональном масштабе.
Одним из самых сложных теоретических вопросов избирательного права является вопрос разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правового регулирования муниципальных выборов.
Думается, в современных условиях уместно вести речь не о передаче основного объема правового регулирования муниципальных выборов на федеральный, региональный или муниципальный уровень, а об оптимизации уровня правового регулирования отдельных институтов и правоотношений. Иное потребовало бы радикального пересмотра сложившейся системы избирательного законодательства со всеми сопутствующими сложностями и перипетиями, что не способствовало бы решению главной задачи - регулированию общественных отношений с целью наиболее полного выявления воли населения и наделения властными полномочиями выборных органов и должностных лиц на основании этой воли.
К примеру, следовало бы передать в ведение Федерального центра регулирование вопроса проверки достоверности подписных листов и принятия решения о зачете подписей или признания их недействительными возложено на законы субъектов Российской Федерации. Статьей 38 действующего Федерального закона о гарантиях регулирование данного вопроса возложено на законы субъектов Российской Федерации. Сложно понять логику федерального законодателя, установившего данный порядок. Какая-либо региональная специфика в зависимости от субъекта РФ в данном вопросе отсутствует, и нет никаких оснований вводить, например, "достоверность подписей в Калужской области", отличную от "достоверности подписей в Краснодарском крае". Необходимо учитывать, что превышение предельного уровня недостоверных подписей ведет к отказу в регистрации кандидата, то есть непосредственным образом затрагивает избирательные права граждан. Различные подходы в субъектах РФ к правовому регулированию института проверки достоверности подписей ведут к различиям избирательных прав граждан в зависимости от места проживания, что является недопустимым.
Уже имеется практика четкого и непротиворечивого федерального регулирования процедуры проверки подписей, которая могла бы служить ориентиром в составлении норм в Федеральном законе об основных гарантиях.
Аналогичный подход со всесторонним анализом требуется и для иных избирательных процедур. Обсуждение разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правового регулирования муниципальных выборов должно строится не только с подходов правомерности или неправомерности установления норм в федеральных или региональных законодательных актах. Критерий правомерности в силу общей неопределенности и дискуссионности вопроса разграничения предметов ведения в избирательном законодательстве не может являться единственной основой для пересмотра существующих положений. Таким критерием должен стать также критерий действенного юридического обеспечения избирательных прав граждан.

Библиография
Нормативно-правовые акты:
Конституция РФ (принята на референдуме 12 декабря 1993 года). М., 1993.
Кодекс РФ об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. №195- ФЗ // Российская газета, № 256, 31.12.2001.
О референдуме РФ: Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ // Российская газета, № 137-д, 30.06.2004.
Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Федеральный закон от 06.10. 2003 № 131-ФЗ // Российская газета, № 202, 08.10.2003.
Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ // Российская газета, № 106, 15.06.2002.
О выборах депутатов государственной думы федерального собрания РФ: Федеральный закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ // Российская газета, № 108, 24.05.2005.
О гражданских и политических правах: Международный пакт от 16.12.1966 , № 12, 1994. // Бюллетень Верховного Суда РФ.
ФЗ "О выборах Президента РФ" от 10.01.2003 № 19-ФЗ. Российская газета, № 6, 16.01.2003.
Литература:
Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. В 2 т. Т. 2. М., 2007. – 386 с.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов Изд. 6-е, изм., доп. М.: Норма, 2007. – 784 с.
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник.-4.изд., перераб.и доп. М.: Проспект, 2008 – 417 с.
Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций. М., 2006. – 436 с.
Конституционное право России: Учебник для вузов / Под ред. Кокотова А.Н., Кукушкина М.И. М.: Норма, 2008. – 544 с.
Конституция РФ: Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорина. М., 2006. – 587 с.
Ларин А.Ю. Конституционное (государственное) право России: Учебник. М: Книжный Мир, 2006. – 348 с.
Миронов А. Конституция Российской Федерации 1993 года: смысло-логический анализ. СПб., 2005. – 348 с.
Мушинский В.О. Конституционное право. М.: Форум, 2006. – 176.
Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В. Лазарева // http://constitution.garant.ru/.
Некрасов С.И., Шульженко Ю. Конституционное право России. Курс лекций. М. Проспект, 2008. – 428 с.
Озиев Т.Т. Конституционное право: Учебное пособие для вузов. М.: Юнити-Дана, 2008. – 287 с.
Постников А. Е. Конституционное право России. М.: Проспект, 2007. – 284 c.
Прудников А.С. Конституционное право России, 2-е изд. М.: ЮНИТИ, 2008. – 387 с.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3406.
СЗ РФ. 1997. N 38. Ст. 4339.
Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003. С. 590; Фадеев В.И., Рауткина Н.И., Миронов Н.М. Муниципальные выборы в Российской Федерации. М., 2006. С. 30 - 31.
Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2006. N 37. С. 339.
Российская газета. N 197. 1993. 25 декабря.
Лазаревский Н.И. Народное представительство и его место в системе других государственных установлений // Политические институты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей XIX - XX вв.: Хрестоматия. М., 2003. С. 345.
Фадеев В.И., Рауткина Н.И., Миронов Н.М. Указ. соч. С. 27.
Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 61.
Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.В. Иванченко. М., 1999. С. 448.
Кизеветтер А.А. Посадские избирательные сходы XVIII столетия. Продолжение. Б // Русское богатство. 1901. Ноябрь. N 11. С. 41.
Сборник Императорскаго Русскаго историческаго общества. Т. 93. СПб., 1894. С. 238.
Российское законодательство X - XX в. Т. 5. Законодательство периода расцвета абсолютизма. М., 1987. С. 75.
Липинский М.А. Новыя данныя для истории Екатерининской комиссии о сочинении проекта новаго уложения // Журнал Министерства народнаго просвещения. Шестое десятилетие. 1887. Июнь. Ч. 251. С. 272.
Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX - начала XX в. М., 2001. С. 734.
Белоновский В.Н., Белоновский А.В. Представительство и выборы в России. М., 1999. С. 203, 207.
Латкин В.Н. Земские соборы Древней Руси, их история и организация сравнительно с западноевропейскими представительными учреждениями. Историко-юридическое изследование. СПб., 1885. С. 118, 122.
Полное собрание законов Российской империи с 1649 года. Т. 3.7197 (1689). СПб., 1830. N 1685. С. 613 - 614.
> Кизеветтер А.А. Указ. соч. С. 43.
Латкин В.Н. Законодательныя комиссии в России в XVIII ст. Историко-юридическое изследование. Т. 1. СПб., 1887. С. 111, 118, 120.
Поленов Д. Историческия сведения о Екатерининской комиссии для сочинения проекта новаго уложения. Ч. 1. СПб., 1869. С. 8.
Кизеветтер А.А. Указ. соч. С. 47.
Институт выборов в истории России. С. 235.
Институт выборов в истории России. С. 235.
Там же. С. 542.
Кизеветтер А.А. Указ. соч. Б. С. 63.
Липинский М.А. Новыя данныя для истории Екатерининской комиссии о сочинении проекта новаго уложения. С. 247, 254.
Там же. С. 253.
Латкин В.Н. Законодательныя комиссии в России в XVIII ст. Т. 1. С. 211.
Институт прав человека в России / Под ред. Г.Н. Комковой. Саратов, 1998. С. 60.
Постников А. Е. Конституционное право России. М.: Проспект, 2007. С. .173.
Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. Учебник 2-е изд. М.: Юрист, 2007. С. 128.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов Изд. 6-е, изм., доп. М.: Норма, 2007. С. 342
Прудников А.С. Конституционное право России, 2-е изд. М.: ЮНИТИ, 2008. С. 239.
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник.-4.изд., перераб.и доп. М.: Проспект, 2008. С. 242.
Мушинский В.О. Конституционное право. М., 2006. С. 182.
Прудников А.С. Конституционное право России, 2-е изд. М.: ЮНИТИ, 2008. С. 321.
Некрасов С.И., Шульженко Ю. Конституционное право России. Курс лекций. М. Проспект, 2008. С. 287.


















2