Право частной собственности на землю; проблемы и перспективы развития

Помимо права собственности гражданское законодательство в соответствии со ст. 216 ГК РФ выделяет и иные вещные права на землю:
право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 265 ГК РФ);
право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 268 ГК РФ). Обладатели участков на этом праве (кроме государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, органов государственной власти и органов местного самоуправления) должны переоформить его на право аренды или право собственности до 1 января 2004 г. (п. 2 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса РФ");
право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) (ст. 274 ГК РФ).
Законодательство РФ содержит особые нормы, исключающие возможность возникновения ситуации, когда земля не принадлежит никому, т.е. не имеет собственника. В этом заключается одна из ключевых особенностей правового статуса земельных участков, в отличие от движимых вещей. Если земля и другие природные ресурсы не находятся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, то по умолчанию они являются государственной собственностью (ст. 214 ГК РФ).
К сожалению, до сих пор вопрос размежевания государственных земель на муниципальные земли, а также на государственные федеральные земли и государственные земли субъектов РФ остается открытым.
Законодателем была предпринята попытка разграничить государственные земли путем принятия Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю". В соответствии с положениями этого Закона большая часть государственных земель, пригодных для коммерческого использования, должна перейти в собственность органов местного самоуправления. Однако процедура разграничения земель, закрепленная в этом Законе, довольно формализована и сложна, и процесс разграничения государственных земель в соответствии с ним может занять десятилетия.
До разграничения государственной собственности на землю распоряжение государственными землями осуществляется органами местного самоуправления в пределах их компетенции, если иное не предусмотрено законодательством.
Приведём пример судебной практики. Определение Конституционного Суда РФ от 05.11.2003 № 403-О "По запросу Правительства Москвы о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ", пункта 3 статьи 11 и пункта 7 статьи 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества".
МУ "Комитет по управлению имуществом" г. Златоуста обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с иском к Южноуральской регистрационной палате о признании незаконным приостановления государственной регистрации прав на земельные участки и обязании в установленный судом срок произвести регистрацию права муниципальной собственности 90 участков.
Как следует из материалов дела, решением Златоустовского городского Собрания депутатов № 185 от 22.11.01 утвержден перечень земельных участков муниципальной собственности, на основании которого истец обратился за государственной регистрацией прав к ответчику. Отказывая 12.02.02 в государственной регистрации, ответчик указал на несоответствие представленных документов действующему законодательству: статье 19 Земельного кодекса РФ, пункту б статьи 21 Закона Челябинской области "О земельных отношениях".
Судом первой и апелляционной инстанций правильно установлено, что на момент принятия ответчиком отказа не был соблюден порядок разграничения земельных участков, предусмотренный Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю", а также не произведено согласование муниципальной собственности с законодательной (представительной) властью области.
Решение Златоустовского городского Собрания депутатов № 185 от 22.11.01 принято без учета требований статьи 21 Закона Челябинской области "О земельных отношениях", которая к компетенции законодательной (представительной) власти области относит участие в разграничении государственной собственности на землю, отнесении и согласовании муниципальной собственности.
Вступившим с 20.01.02 в силу Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю" предусмотрен порядок разграничения государственной собственности на землю, который в соответствии со статьей 6 этого Закона не соблюден.
Довод заявителя жалобы о том, что необходимо руководствоваться правилами, установленными Законом Челябинской области "О государственных и муниципальных землях Челябинской области", который действовал на момент подачи заявления на регистрацию земельных участков, отклоняется судом кассационной инстанции. Указанный Закон согласно статье 2 основывался на Законе Челябинской области "О земельных отношениях", не изменял и не отменял нормы последнего.
При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции пришел к выводу, что спор разрешен в соответствии с действующим законодательством, оснований для отмены принятых судебных актов не имеется.
В завершении приведем ещё один пример судебной практики. Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа при участии в судебном заседании представителя от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Буревестник", в отсутствие заинтересованного лица - департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону (далее - департамент), третьих лиц: Территориального отдела по г. Ростову-на-Дону Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Ростовской области, администрации г. Ростова-на-Дону, Донского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Буревестник" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 08.06.2006 по делу N А53-2667/2006-С5-47, установил следующее.
ООО "Буревестник" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным распоряжения департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону (далее - департамент) от 09.12.2005 N 3135 "Об отказе в приватизации земельного участка, расположенного по адресу: ул. Левобережная, 45-б" (далее - распоряжение от 09.12.2005 N 3135).
Решением от 08.06.2006 (с учетом исправительного определения от 20.09.2006) в удовлетворении заявления отказано. Судебный акт мотивирован тем, что испрашиваемый земельный участок находится в водоохранной зоне р. Дон и не подлежит приватизации в силу пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации и пункта 8 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".
В кассационной жалобе общество просит отменить решение и удовлетворить заявление по следующим основаниям:
- испрашиваемый земельный участок не относится к землям особо охраняемых природных территорий (статья 95 Земельного кодекса Российской Федерации);
- границы и размеры водоохранной зоны р. Дон в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.11.96 N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах", не установлены; в силу пункта 8 Положения установление водоохранных зон не влечет за собой изъятия земельных участков у собственников земель, землевладельцев, землепользователей или запрета на совершение сделок с земельными участками, за исключением случаев, предусмотренных законом; Федеральный закон, которым установлен запрет на приватизацию земельных участков, расположенных в водоохранных зонах рек, отсутствует;
- изменения, внесенные в Земельный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", исключили водоохранные зоны из земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и установили запрет на приватизацию земельных участков только в пределах береговой полосы.
В отзыве на кассационную жалобу департамент просит решение оставить без изменения и указывает, что спорный земельный участок находится в водоохранной зоне р. Дон и в силу статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" приватизации не подлежит.
Департамент заявил ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие, которое в силу статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит удовлетворению.
Изучив материалы дела и выслушав представителя общества, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.
Как установлено судом первой инстанции, обществу на праве собственности принадлежат спальные домики площадью 90,4 кв. м (литера Н), площадью 89,7 кв. м (литера П), площадью 89,7 кв. м (литера Р) и спортивный корпус площадью 721,5 кв. м (литеры Е, Е1), расположенные по адресу: г. Ростов-на-Дону, Кировский район, ул. Левобережная, д. 45б. Право собственности общества на нежилые строения зарегистрировано в установленном порядке.
Нежилые строения находятся на земельном участке площадью 4200 кв. м (кадастровый N 61:44:04 13 05:0003), предоставленном обществу на праве постоянного (бессрочного) пользования для реконструкции и благоустройства водно-спортивной базы "Буревестник". Право постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок зарегистрировано в установленном порядке.
Согласно части 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Статьей 15 Кодекса предусмотрено, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности. В соответствии с пунктом 8 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" земельные участки водоохранного назначения не подлежат отчуждению в соответствии с данным Законом. Поскольку иной порядок передачи земельных участков водоохранного назначения, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в частную собственность действующим законодательством не установлен, суд первой инстанции на основании части 1 статьи 217 Гражданского кодекса РФ правомерно отказал в иске.
Ссылка общества на то, что пункт 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации (вступивший в силу 08.06.2006) запрещает приватизацию земельных участков только в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, к которым испрашиваемый участок не относится, сделана без учета пункта 8 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".
Довод общества о том, что изменения, внесенные в Земельный кодекс Российской Федерации, исключили водоохранные зоны из земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий, не имеет значения для рассмотрения спора. В силу пункта 8 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" земельные участки, находящиеся в границах водоохранных зон, не подлежат приватизации независимо от того, к какой категории земель они относятся. Федеральный закон от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" в части внесения изменений в Земельный кодекс Российской Федерации вступил в силу с 08.06.2006. При оспаривании ненормативного акта арбитражный суд осуществляет проверку акта или его отдельных положений на соответствие закону или иному нормативному правовому акту, действовавшим на момент его принятия.
Руководствуясь статьями 284, 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил решение Арбитражного суда Ростовской области от 08.06.2006 по делу N А53-2667/2006-С5-47 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Заключение
С образованием России как независимого государства новой демократической властью разрабатывается и претворяется в жизнь радикальная зкономическая реформа. Ее основу составляет идея крупномасштабной денационализации государственной собственности, означающая передачу принадлежащих государству объектов в собственность граждан и негосударственных организаций.
Важнейшей частью экономических преобразований стала земельная реформа, воплотившая идею приватизации земель, отказа от исключительной государственной собственности и перехода к множеству форм собственности. В первую очередь земельная реформа коснулась аграрного сектора и сельскохозяйственных земель.
Правовую основу земельной реформы составил блок законов и подзаконных актов, призванных придать законный характер предпринимаемым реформам. Принятые в начале 90-х гг. законы образовали первоначальный правовой фундамент земельной реформы. Важную роль для формирования приватизации земель сыграли указы Президента РФ.
Смысл права собственности на землю заключается не только в предоставлении собственнику права свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей, но и в своеобразном «назначении» определенного лица, в полной мере ответственного за надлежащее состояние земли, ее эффективное использование во благо остальных членов общества.
Право частной собственности на землю в современных условиях призвано служить общественному интересу и в этом смысле его не стоит противопоставлять иным формам собственности. Например, передача сельскохозяйственных земель в частную собственность лишь повысит эффективность ее использования, создаст условия для роста аграрной экономики.
Основная проблема заключается в том, чтобы выработать адекватные подходы к обеспечению и регулированию права частной собственности на землю, определить необходимые и разумные ограничения этого права, обусловленные спецификой земли как одного из важнейших природных ресурсов.
Россия прошла лишь первый этап земельных преобразований, связанный с принципиальными, глубинными изменениями в формах собственности на землю. Целью следующего этапа провозглашено повышение эффективности использования земли, создание условий для увеличения инвестиционного и производительного потенциала земли, превращение ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста.
На практике представлены все три перечисленные в Конституции РФ формы собственности па землю: государственная; муниципальная; частная. Степень правовой разработанности каждой различается, что свидетельствует о том, что институт права собственности на землю находится на стадии формирования и не достиг своего полного развития.
Библиография
Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ. Принят ГД ФС РФ 21.10.1994. «Российская газета», № 238-239, 08.12.1994.
Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ
ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24.07.2002 № 101-ФЗ
Боголюбов С. А. Земельное право. М.: Проспект, 2007. – 400с.
Голиченков А.К. Земельное право России. Практикум. Учебное пособие для вузов. 2-е изд. М.: Городец, 2005. – 288 с.
Голиченков А.К. Экологическое право и земельное право. М.: Городец, 2006. – 384 с.
Земельное право. Учебник. Под ред. Быстрова Г.Е., Гусева Р.К. М.: Проспект. 2006. – 289 с.
Земельное право России. Учебник. Чубуков Г.В. М.: Экзамен. 2006. – 348 с.
Земельное право. Учебное пособие. Колпаков Р.В. СПб: Питер. 2005 – 312 с.
Договоры в сфере земельных отношений в сельском хозяйстве. Иконицкая И.А., Краснов Н.И., Павлова Э.И. и др. // Государство и право. 2005. № 7. С. 29 - 41.
Комментарий к Земельному кодексу РФ с постатейными материалами и судебной практикой. Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юрайт-Издат, 2006. – 439 с.
Красов О.И Земельное право. М.: Юрист, 2007. – 671 с.
Писарев Г.А. О соотношении гражданского и земельного законодательства в регулировании и охране вещных прав на земельные участки. М.: Юрист, 2006, № 8.
Шейнен Л.Б. Земельное право России: учебное пособие. М.: Эксмо, 2007. – 352 с.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ. Принят ГД ФС РФ 21.10.1994. «Российская газета», № 238-239, 08.12.1994.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой. Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юрайт-Издат, 2006. С.216.
Голиченков А.К. Земельное право России. Практикум. Учебное пособие для вузов. 2-е изд. М.: Городец, 2005. С. 132.
Земельное право. Учебник. Под ред. Быстрова Г.Е., Гусева Р.К. М.: Проспект. 2006. С. 98.
Земельное право России. Учебник. Чубуков Г.В. М.: Экзамен. 2006. С. 143.
Постановление ФАС \Северо-Западного округа от 23.10.2006 по делу № А42-5213/2005
ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24.07.2002 № 101-ФЗ.
Крассов О.И. Земельное право. 2-е. изд. М.: Юрист, 2006. С.384.
Писарев Г.А. О соотношении гражданского и земельного законодательства в регулировании и охране вещных прав на земельные участки. М.: Юрист, 2006, № 8.
Земельное право России. Учебник. Чубуков Г.В. М.: Экзамен. 2006. С. 143.
ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ.
Российская газета. 2004. № 2.
Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 26.10.2006 N Ф08-5400/2006 по делу № А53-2667/2006-С5-47













20